Реализация программы «Электронного правительства» в субъектах федерации идет разными темпами. Зависит это не только от финансового благополучия, но и от индивидуальных условий в каждом регионе. Удмуртия с этой точки зрения не относится к пионерам. Зато бесценный опыт, накопленный коллегами, помог республиканскому министерству информатизации и связи избежать множества ошибок. Сегодня Удмуртия, согласно оценкам Минкомсвязи, является одним из лидеров Приволжского ФО по количеству услуг, переведенных в электронный вид, и готовности к межведомственному взаимодействию.
Министерство информатизации и связи Удмуртской Республики было создано в 2010 году. Почти полгода у министерства ушло на проектирование направлений развития электронного правительства. С этой целью был изучен опыт соседних регионов и Москвы, и при этом особое внимание уделено признанному лидеру — Татарстану.
«Мы поставили задачу создать инфраструктуру, контролируемую правительством региона. При этом требовалось обеспечить своими силами и средствами безопасность, не зависящую от сторонних компаний», — говорит Андрей Прокошев, первый заместитель министра информатизации и связи Удмуртской Республики. Разумеется, пристальное внимание обращали и на стоимость решений. В частности, модель SaaS по существовавшим на тот момент стоимостным характеристикам не укладывалась ни в какие рамки. Попытки объяснить поставщикам неадекватность расценок успехом не увенчались.
Пришлось брать на вооружение смешанную модель. Арендовав у «Ростелекома» систему межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ), министерство информатизации закупало решения, на базе которых разворачивало инфраструктуру для перевода госуслуг в электронный вид.
Таким образом, выстроился симбиоз ограниченного количества тесно интегрированных программных инструментов. При этом ряд существовавших решений пришлось «выдавить», хотя этот процесс не был безболезненным.
Ранее документооборот различных ведомств был локальным и, конечно, реализованным на базе различных платформ. До того как было создано министерство информатизации и связи, его функции выполняло министерство экономики, и во многом благодаря предшественникам электронный документооборот был достаточно развит. Начинали отнюдь не с чистого листа, было необходимо интегрировать разрозненные платформы и местами предложить иные решения в части включения в общую инфраструктуру электронного правительства, заменив устаревшие продукты.
/2012-10/10_12/13131288/Direktor_informacionnoj_sluzhby_(CIO.RU)_Andrej_Prokoshev,_Ninisterstvo_informatizacii_Udmurtii_1_(3047).png) |
| «Уж если решение все равно необходимо «дотачивать», то лучше это делать под спроектированную архитектуру и потребности региона», Андрей Прокошев, первый заместитель министра информатизации и связи Удмуртской Республики |
Обмена же между ведомствами не существовало, по крайней мере в той архитектуре, которую пропагандирует Минкомсвязи.
«Важно было определить первостепенные потребности, обусловленные полностью отсутствующими на тот момент программными продуктами и компетенциями», — подчеркивает Прокошев. Первой такой потребностью стали межведомственное взаимодействие и процедура исполнения регламентов.
Как выяснилось, функцию взаимодействия и контроля административных регламентов с успехом выполняют ECM-системы — разумеется, с некоторой модификацией. В результате выбор резко сузился: рынок ЕСМ не столь велик, а ценовые параметры ниже, чем, например, у ERP, что серьезно снизило бюджетные затраты.
После проведения конкурса было выбрано решение Directum. На данный момент эта система выполняет электронные административные регламенты, а ведомственные информационные системы реализованы на отраслевых решениях. Все они интегрированы через СМЭВ. С этой точки зрения архитектура никак не выбивается из той модели, которую рекомендует для всех регионов Минкомсвязи.
Directum фактически стала вторым ядром системы. Если региональная СМЭВ представляет собой единую шину передачи данных, то система исполнения регламентов — контролирующая, она обеспечивает движение сведений, документов и информации по жестко утвержденному регламенту, а также все интеграционные процессы, связанные с этим движением.
Следующим по важности стало определение отраслей, для которых необходимы глубоко специализированные решения. Эта работа проводилась совместно с министерствами, ведомствами и муниципалитетами. Главный вопрос заключался в том, искать ли в каждом случае отраслевое решение, способное обеспечить существующие потребности и имеющее динамику развития, либо реализовывать функционал непосредственно в системе исполнения регламентов. Процесс проектирования шел больше года, и за это время архитектура несколько раз менялась.
Таким образом, пул информационных систем, обеспечивающих взаимодействие с порталом госуслуг и межведомственное взаимодействие, состоит из ECM-решения и отраслевых систем, выполняющих задачи в рамках административных регламентов по конкретным услугам.
«В первую очередь мы заинтересованы в создании отраслевых решений. В этом году такие решения появились в системе образования, здравоохранения и соцзащиты», — подчеркивает Прокошев. Все эти системы были сделаны под конкретные государственные или муниципальные услуги. К ним предъявляются жесткие требования, и прежде всего — интегрируемость со СМЭВ. Другое важное требование — комплексность: они должны полностью охватывать все потребности отрасли. Возможно, со временем среди используемых решений будут появляться новые ведомственные системы, но только в том случае, если удастся найти продукты, готовые развиваться и расти вместе с отраслью.
Готовность к рискам
Важной спецификой госсектора является административный регламент. Он воплощает в себе жестко формализованные нормы и порядок действий по оказанию услуг и выполнению функций, отчасти помогая переводить процессы в электронный вид. Однако бывает так, что отдельные элементы регламента нереализуемы с помощью ИТ. В таких случаях необходимо проходить через длительное согласование изменения регламентов. Это крайне сложная процедура, затрудняющая и удлиняющая процесс внедрения электронных услуг.
«Мы были воодушевлены опытом коллег из Татарстана, особенно системностью подхода и смелостью принятых решений. Они делали все, чтобы система работала и была востребованной, и их подход казался революционным», — делится Прокошев. Большую пользу принесло общение с нынешним главой Минкомсвязи Николаем Никифоровым.
При формировании собственной модели пытались учесть опыт и других регионов — Башкортостана, Самарской и Нижегородской областей, где используются разные подходы к созданию инфраструктуры. Принятые решения во многом базировались на информации об уже работающих системах.
«Я бы не сказал, что в нашем регионе много своей специфики, решения везде строятся вокруг одной логики. Вопрос в том, чтобы выбрать программную платформу для ее реализации и найти интегратора, располагающего ресурсами и способного реализовать крупный проект в масштабах региона», — констатирует Прокошев.
Еще один важный нюанс — готовность рисковать, разрабатывая ИТ-системы под свои потребности. (Некоторые регионы закупали готовые типовые решения, но в этом случае были вынуждены серьезно ограничиваться в важных для себя деталях.) Как показала практика, риск был оправдан.
Конечно, основные риски при создании решений на смешанной платформе заключаются в интеграции компонентов. Эта категория рисков была оценена, и к ним были готовы. К слову, многие из рисков проявились — и в ходе интеграции действительно возникали проблемы.
Преимущество же заключается в том, что регионы могут выстроить под себя совокупность ИТ-инструментов, которые наиболее полно охватывают оказываемые услуги. Они отличаются друг от друга — от территориального деления до развития линий связи, и во многом из-за этого пока не существует шаблонного решения, которое может быть применено в любой ситуации.
«Уж если решение все равно необходимо «дотачивать», то лучше это делать под спроектированную архитектуру и потребности региона», — считает Прокошев.
Несмотря на выбор в пользу создания собственных систем, в Удмуртии не отрицают преимуществ облачной архитектуры. В ходе проекта удалось создать облачное решение на региональном уровне, обеспечив всем муниципалитетам бесплатный доступ к СМЭВ и необходимым сервисам.
«Те облачные решения, которые тогда предлагались, были не просто дорогими. Они были совершенно не готовы как сервисы», — объясняет Прокошев. Лишь сейчас на рынке появляются приемлемые предложения.
Фактически за те же средства, которые понадобились бы для подключения к облакам, сейчас созданы собственные решения, так что с финансовой точки зрения удалось сэкономить. При этом система находится под контролем, она не представляет никаких рисков в смысле зависимости от внешних поставщиков. А риски удаленных решений немалые, вплоть до парализации работы всей системы в рамках региона.
«Риски, источники которых находятся вне региона, крайне осложняют работу. В качестве примера можно привести федеральную СМЭВ, при использовании которой ответа на любой вопрос приходится ждать десять рабочих дней», — сетует Прокошев.
Разумеется, это не умаляет заслуг «Ростелекома», без этого сотрудничества проект создания электронного правительства в масштабах страны не состоялся бы, а все созданные электронные услуги остались бы локальными решениями.
Кадровый голод
Эффективность работы любой системы во многом определяется квалификацией кадров.
«Не сказать чтобы подготовка пользователей стала большой проблемой», — говорит Прокошев. Действительно, люди были не обучены, но каждый пользователь прошел 16-часовой курс обучения и сдал экзамен. После этого возможна самостоятельная работа и с системой. Конечно, кадры мигрируют, но проблема оперативного переобучения специалистов решаема.
Гораздо более болезненна проблема подготовки ИТ-кадров — специалистов, работающих на проекте и поддерживающих системы. Мощностей региональных вузов для удовлетворения потребностей явно не хватает. Разумеется, кадровый голод негативно сказывается на темпах реализации проекта.
Это проблема, которую правительство Удмуртии пытается решить вместе с ИТ-компаниями и вузами региона, «отлавливая» перспективную молодежь еще в школе.