ИТ в госсекторе: проекты тормозят

Уровни информатизации федеральных и региональных органов управления существенно различаются, стимулируют же выравнивание ситуации инициативы сверху

Длительное время информационные системы в органах власти создавались в основном для внутриведомственного использования. И, по мнению экспертов, у большинства системы разрозненны, устарели, часто не пригодны к модернизации или доработке, не имеют единой базы документов. Обмен между системами даже внутри ведомств порой организован плохо, а иногда и вовсе отсутствует. Преодоление накопившихся проблем, а также внедрение систем электронного документооборота и организация архивов — основные направления автоматизации. При этом цель не столько в оптимизации внутренней работы ведомств, сколько в удовлетворении требований, предъявляемых к системам в рамках МЭДО и СМЭВ.

Заявить о себе

Отставание России от развитых государственных систем в области ИТ активно сокращается. Согласно анализу ООН («E-Government Survey 2012: E-Government for the People»), по итогам 2011 года наша страна находится по средневзвешенному показателю на 27-м месте, переместившись за два года с 59-го места (в отдельных группах в рейтинге 2010 года страна занимала с 39-го по 86-е места). Изменения к лучшему в сфере информатизации органов власти признают и большинство экспертов, замечая при этом, что, к сожалению, такой прорыв был осуществлен в основном за счет давления сверху — инициатив руководства страны по организации электронного взаимодействия и обмена, а не собственного желания ведомств оптимизировать свою работу.

Среди наиболее заметных — национальный проект «Электронное правительство», практически проваленный, и система МЭДО, уже местами работающая, реализуемый проект «Информационное общество» и запущенная в эксплуатацию СМЭВ, действующий портал «Госуслуги». Эти инициативы позволили сдвинуть информатизацию органов власти в целом по стране с мертвой точки, хотя степень участия разных ведомств федерального и регионального уровня в информатизации оценивается экспертами как «средняя температура по больнице». Среди действительно успешных проектов эксперты отмечают создание Единой медицинской информационно-аналитической системы Минздрава, создание электронного кадастра недвижимости Росреестра, внедрение систем видео-конференц-связи для удаленного судопроизводства Верховного суда РФ и арбитражных судов РФ. Универсальная электронная карта — единый документ, объединяющий в себе полис обязательного медицинского страхования, страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования и другие функции, в том числе платежного средства, — тестируется в нескольких регионах, в частности, в Курской области еще к началу года была подготовлена инфраструктура для приема заявлений и выдачи универсальных карт, хотя срок начала выдачи отложен до 2013 года. ГИБДД обеспечила запись граждан на техосмотр и регистрацию через портал гос­услуг, а московская ГИБДД — доступ к информации о штрафах через портал (включая SMS-уведомления и сообщения по электронной почте). Система электронного обслуживания охватила все региональные подразделения ГИБДД и была создана на имеющихся ИТ-ресурсах без дополнительных затрат на приобретение серверного оборудования и ПО.

Лицом к народу

Решение вопросов взаимодействия ведомств между собой и с гражданами, по мнению экспертов, является основным стимулом развития ИТ в органах власти как регионального, так и федерального уровня. Эти задачи по-прежнему остаются важными, хотя система МЭДО должна уже давно функционировать, а обеспечить работу системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ), чтобы предоставлять гражданам услуги в режиме «одной точки входа», нужно было к 1 июля 2012 года. Несмотря на все усилия, полноценный запуск СМЭВ пока не состоялся. Согласно официальным данным, к СМЭВ подключились все субъекты, и средняя готовность региональных ведомств к такому переходу, по данным Минкомсвязи, составляет около 60%, так как не во всех регионах готовы сервисы для электронного взаимодействия. Однако эксперты полагают, что эта степень готовности относится, скорее, к федеральным органам власти, а готовность регионов подключиться к возможностям центра варьируется от 0 до 68%.

Согласно статистике обращения субъектов РФ к электронным сервисам федеральных органов исполнительной власти с 1 июля по 30 сентября 2012 года, общее количество обращений составило 9 513 989, причем 99,99% обращений приходится на 48 регионов из 83, а на пятерку регионов-лидеров (Челябинская область, Москва, Ямало-Ненецкий АО, Еврейская АО, республика Мордовия) — около 70% общего числа обращений. И если Москва генерирует более 1,5 млн обращений, то из Московской области поступило чуть более одной тысячи. Эта информация не отражает в полной мере ситуацию, так как реальную картину можно будет увидеть, посчитав не число обращений, а число оказанных услуг. По данным на 30 сентября об электронных сервисах федеральных органов исполнительной власти, по которым организуется межведомственное взаимодействие с региональными органами власти, 31 ведомство разработало 71 веб-сервис, необходимый для предоставления государственных и муниципальных услуг, но и из них готово к эксплуатации только 48 сервисов. Причина низкого использования возможностей, по мнению экспертов, не только в неготовности органов управления, низком уровне финансирования, проблемах взаимодействия с Ростелекомом, но и в том, что лишь небольшая часть населения страны готова к переходу на электронные способы взаимодействия с государством.

Переход на СМЭВ влечет реинжиниринг услуг, их администрирование, создание многофункциональных центров, количество которых непрерывно растет. Например, несколько МФЦ заработало в Хабаровском крае. Регионы все больше услуг переводят в электронный вид. В Башкортостане до конца 2012 года 24 государственные и муниципальные услуги должны стать доступны для граждан, перевод десяти госуслуг в электронный вид уже завершен. В Архангельской и Ростовской областях реализованы проекты по созданию регионального сегмента электронного правительства на промышленной платформе Oracle, объединяющие три подсистемы: региональный портал государственных и муниципальных услуг, региональную СМЭВ и систему исполнения регламентов.

Основная деятельность

Еще один тормоз на пути развития — ведомственные системы. Сегодня госструктуры используют достаточно широкий спектр ИТ для решения внутриведомственных задач. При этом каждое ведомство развивало информационные системы в меру своего представления о том, как они должны функционировать (если таковое вообще было). Поэтому многие ИТ-комплексы построены на различных платформах (под каждую задачу используется своя), решают узкий круг задач, не интегрированы — и, как следствие, чтобы удовлетворить требования государства, нужны немалые усилия. Такая ситуация наблюдается и на федеральном, и на региональном уровнях. Но есть и исключения: федеральные органы власти, регионы и муниципалитеты, которые строят единые ведомственные системы, реализуют стратегию развития информатизации.

Основная деятельность сотрудников государственных органов исполнительной власти связана с обработкой разного рода документов, поэтому первый шаг на пути автоматизации процессов — это обычно организация электронного документооборота. Поскольку федеральные ведомства давно реализовали такие проекты, внедрение ЭДО сегодня по большей части приходится на региональный и муниципальный уровни. Внедрив ЕСМ-систему Directum, в правительстве Ярославской области добились того, что более 90% исходящих документов готовятся и согласовываются в электронном виде с использованием квалифицированной электронной подписи, до 50% всей входящей корреспонденции поступает в электронном виде. Этой же системой для комплексного решения задач воспользовались в администрации Костромы. Межрегиональное управление Федеральной службы по оборонному заказу по Северо-Западному федеральному округу автоматизировало документооборот с помощью «Е1 Евфрат». Систему «Евфрат» для более эффективной и быстрой работы с документами и организации архива выбрала и Донская государственная инспекция пробирного надзора. Чтобы сократить трудозатраты на ведение кадрового документооборота, администрация Во­ронежа внедрила систему «БОСС-Кадровик» на платформе Microsoft SQL Server, облегчив учет служебной и организационно-распорядительной документации и подготовку регламентированной отчетности для ПФР и Росстата.

Наличие единой базы — единого информационного поля — существенно упрощает решение проблем взаимодействия, поэтому органы власти активно двигаются в этом направлении. Развивая СЭД на базе Directum, правительство Тюменской области объединило в одну базу 29 отдельных серверов, и теперь вся работа с электронными документами осуществляется в единой системе по единым правилам — департаменты области перевели с локального документооборота на работу по единым процессам и объединили данные в единую базу. Чтобы сохранить и затем вести единую базу архивных и текущих документов, в Управлении ГИБДД УМВД по ХМАО — Югре завершился проект создания СЭД на платформе Optima-WorkFlow на базе Linux с миграцией данных из старой СЭД в новую.

Оптимизировав непосредственную работу сотрудников, ведомства обычно переходят к автоматизации задач, связанных с работой ведомства в целом, внедрению ERP-систем или их аналогов, модулей этих систем. Правда, средства на такие проекты обычно изыскивают только федеральные органы власти. Минпромторг РФ оптимизировал работу с помощью решения SAP Business ONE, объединив технические службы административного департамента в единое информационное пространство, предоставив возможности контроля и коррекции ключевых бизнес-процессов, создав инструменты анализа и планирования взаимодействия с сотрудниками и поставщиками. Минэнерго РФ построило единую ведомственную информационную систему, интегрированную с продуктом компании «1С». В Росреестре, объединившем в 2009 году Росрегистрацию, Роснедвижимость и Роскартографию, создана информационная система управления основными средствами на базе продукта «Парус», обеспечивающая решение задач финансово-экономического и контрольно-ревизионного управлений, управления комплексного развития, отдела материально-технического обеспечения, управления мониторинга деятельности и управления делами. В главном управлении МВД России по Московской области создается комплексная информационная система на базе «Парус — Бюджет 8», охватывающая процессы бюджетного учета, расчета заработной платы и денежного довольствия, санкционирования расходов, учета заявок от подразделений и формирование на их основе плана закупок, учета и конт­роля исполнения договоров и государственных контрактов, складского учета вооружения, вещевого имущества и хозяйственного инвентаря, а также планирования в режиме реального времени.

Безопасность и надежность

Работа с документами, персональными данными сотрудников и граждан требует особого внимания к вопросам защиты информации, организации защищенного электронного документооборота (недостаточно просто применить электронную подпись, как полагают многие, требуется внедрение массы других сервисов безопасности), к обеспечению защищенного веб-доступа при использовании электронных госуслуг. Многие органы власти федерального уровня решили эту задачу, многие изначально стремились строить свои системы с учетом требований по безопасности, чего нельзя сказать о региональных и муниципальных структурах, реализующих сегодня соответствующие проекты. Например, внедрили Secret Net для защиты персональных данных до класса К1 включительно и «Континент» для комплексной защиты внешних каналов передачи данных в органах исполнительной власти Приморского края, объединив локальные сети подведомственных организаций в единую VPN-сеть. Создали систему защиты персональных данных и конфиденциальной информации в администрации Твери, охватив более 700 автоматизированных рабочих мест 16 подразделений, расположенных в 20 зданиях. В Министерстве социальной защиты Удмуртии решение UserGate Proxy & Firewall, кроме защиты корпоративной сети от внешних угроз, обеспечивает качественный контроль и статистику использования интернет-трафика. По мнению экспертов, несмотря на совершенствование защиты данных, госструктуры, за редким исключением, не заботятся о на­дежности функционирования систем. По итогам исследования Acronis Global Recovery Index, госсектор стал отраслью с самыми низкими показателями уверенности в резервном копировании и аварийном восстановлении, причем большинство опрошенных представителей этого сектора называют главными проблемами недостаток бюджета и ресурсов, квалифицированного ИТ-персонала для управления системами. Чтобы повысить надежность и безопасность ИТ, в мэрии Ярославля в начале 2012 года запустили вычислительный кластер, который обеспечивает бесперебойную работу почтовых сервисов и системы документооборота, надежное архивирование, работу портала государственных и муниципальных услуг.

Госсектор относительно медленно осуществляет централизацию и внедряет виртуализацию, хотя все больше появляется региональных и республиканских ЦОД. Процессам централизации ресурсов и, как следствие, повышению качества услуг, по мнению экспертов, препятствует недостаточное развитие телекоммуникационной инфраструктуры в регионах. Чтобы отчасти решить данную проблему, правительство Хабаровского края запустило сеть, объединившую центры обработки данных на базе оптического решения Intelligent WDM (iWDM) компании Transmode, чтобы увеличить емкость сети, расширить возможности по предоставлению высококачественных услуг электронного правительства.

Перспективы

Эксперты признают, что СЭД, средства виртуализации, централизованные ЦОД и многие другие технологии уже используются государственными структурами. Но объемы использования электронных документов все нарастают, поэтому потребуется решить проблему долговременного хранения юридически значимых документов, создать государственные и муниципальные электронные архивы.

Среди перспективных направлений развития систем — поддержка работы мобильных сотрудников и создание портальных ИТ-решений, которые позволяют руководителям органов власти и самоуправления работать на расстоянии. В частности, над мобильным клиентом сегодня работает Мин­энерго РФ.

Некоторые полагают, что все чаще будут востребованы облачные технологии, связанные с использованием централизованных инфраструктурных ресурсов, сокращением затрат на ПО, и аутсорсинг. Например, для поддержания необходимого уровня защиты Роскомнадзор аккредитовал компанию «АйТи» на проведение плановых и внеплановых проверок по защите персональных данных негосударственных информационных систем, используемых оператором при осуществлении своей непосредственной деятельности.

Главным же сдерживающим фактором эксперты считают персонал — отсутствие у многих госструктур достаточного количества ИТ-кадров, его низкую квалификацию и слабую мотивацию.