«Одно окно» как индикатор проблем управления

Несмотря на то что еще в 2009 году вышел целый пакет федеральных нормативных актов, содержащих детальные определения понятия «электронного правительства региона», состав и содержание функций такого правительства, а также правила предоставления и список «э

Режим «одного окна» — совместный порядок работы с заявителями нескольких организационных структур с целью максимального удовлетворения потребности заявителя в оказываемой услуге и эффективного совместного выполнения запрашиваемой заявителем услуги.

В качестве организационных структур могут выступать органы исполнительной власти, государственные и муниципальные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия и коммерческие структуры (например, специализированные организации по изготовлению документов кадастрового и технического учета объектов недвижимости).

К сожалению, в понимании большинства руководителей организация работы в режиме «одного окна» сводится к размещению всех взаимодействующих организаций поблизости друг от друга или в одном здании. Такое решение получило неформальное название «одна дверь».

Специалисты в области информационно-коммуникационных технологий в качестве механизма поддержки режима «одного окна» обычно предлагают интернет-портал с архитектурой, ориентированной на сервисы, и не задумываются над тем, в рамках каких деловых процессов будет осуществляться поддержка сервисов.

Привлекательность идеи «одна дверь» так же, как последовавшей за ней идеи «супермаркет услуг», с точки зрения ее авторов заключена в экономии времени потребителя услуг. Но, в отличие от супермаркета товаров, экономия времени в супермаркете услуг не так очевидна. Представьте себе, что вы хотите зарегистрировать право собственности на свое домовладение. Вам необходимо: заказать межевое дело на земельный участок, зарегистрировать его в государственном реестре земель и получить выписку из него; выполнить работы по технической инвентаризации дома; создать технический паспорт на дом и получить выписку из него; наконец, зарегистрировать право собственности и получить свидетельство о регистрации. Каждая из этих операций будет выполняться соответствующей организацией от нескольких дней до нескольких недель. Результаты каждой операции вы должны будете принять лично. Поэтому, в ожидании срока окончания одной услуги, вам придется много раз входить и выходить через эту «одну дверь».

Перенося документы из одной организации в другую, вы выполняете функции координации отдельных операций одного процесса — регистрации вашего права на собственность. Планирование затрат времени на весь процесс регистрации права и учет фактического исполнения календарного графика процесса возлагаются на вас. Значит, вы не только участвуете в этом процессе в качестве одного из исполнителей, но и руководите им, не имея никаких законных возможностей влиять на ход выполнения отдельных операций.

Из приведенного рассуждения следует, что главные противоречия современной государственной и муниципальной систем предоставления услуг населению состоят в необходимости привлекать представителей населения для выполнения функций межведомственного взаимодействия и в невозможности управлять общим временем исполнения работ по предоставлению услуги, когда для этого необходимы усилия работников более чем одной организации. А значит, и государство, и муниципалитет не управляют процессом предоставления такого рода услуг.

Итак, государство и муниципалитет должны создать систему управления процессом предоставления услуг, в рамках которой исполнители должны нести ответственность за сроки выполнения и качество каждой оказанной услуги. Для этого режим «одного окна» не только должен влиять на характер отношений с клиентами, но и исключить клиента из самого процесса предоставления услуги. Только в этом случае государство (муниципалитет) и его граждане окажутся по разные стороны «окна», через которое оказывается услуга.

Механизм, обеспечивающий измененную систему управления в режиме «одного окна», обычно называют «электронным управлением», потому что без широкого применения ИКТ невозможно удовлетворить все требования, предъявляемые к такой системе управления.

Круглый стол — механизм управления

Центральным вопросом практической организации работ в режиме «одного окна» является вопрос управления. Выполнение работ в этом режиме принципиально не предполагает наличия одного начальника. Потому что структура каждого учреждения соответствует целям этого учреждения, и эти цели могут не совпадать (или не полностью совпадать) с целями процесса. Другими словами, у каждого учреждения могут быть свои функции, которые не востребованы в рамках процесса, выполняемого в режиме «одного окна».

Например, органы технической инвентаризации, кроме участия в процессе регистрации прав собственности на объекты недвижимости, оценивают износ и определяют другие характеристики полезности строения для его пользователя, ведут архив технических паспортов в составе инвентарных дел. Эти же органы участвуют в процессе учета жилищных фондов различных муниципалитетов. Они также могут присваивать кадастровые номера и городские адреса строениям. Качество выполнения этих функций может пострадать, если просто включить предприятия технической инвентаризации в одну структуру, нацеленную на процесс регистрации прав собственности. (С 5 мая 2010 года на территории Красноярского края начало работу объединенное ведомство — Управление федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Красноярскому краю.)

Кроме отсутствия единоначалия, режим «одного окна» выдвигает повышенные требования к гибкости политики каждой организации, составляющей приоритеты и правила принятия решения. Политика организации может устанавливать правила, согласно которым в первую очередь должны обслуживаться заявки физических и юридических лиц из списка привилегированных персон. К таким персонам могут, например, относиться руководители региона, муниципалитета, прокуратуры, суда или крупного бизнеса.

Особенность управления учреждением, выполняющим работы в рамках различных процессов, состоит в том, что его правила и приоритеты могут быть различными для каждого из процессов. Действительно, политики всех соисполнителей услуг в рамках одного процесса должны быть скоординированы. Но одно учреждение может участвовать в нескольких процессах, требующих координации политик. Поэтому решения, принимаемые по двум деловым операциям, относящимся к одному виду, но к разным процессам, могут быть приняты в соответствии с разными правилами и приоритетами. Например, к приоритетным персонам могут быть отнесены предприятия ЖКХ и товарищества собственников жилья в рамках процесса учета жилищного фонда, но не в рамках процесса регистрации прав.

Необходимость управления деловыми процессами при отсутствии единоначалия и при необходимости использовать различные индивидуальные политики для каждого делового процесса — это вызов всей традиционной системе управления. Когда в деловом процессе участвуют несколько организаций, очень трудно обеспечить управляемость путем замены «чужой» команды сотрудников на «свою». Еще труднее обеспечить реализацию на практике гибкой политики организации в условиях появления все новых и новых деловых процессов, требующих совместной деятельности нескольких организаций.

Поддержку системы управления, не предполагающей обязательного наличия одного начальника, можно обеспечить с помощью набора инструментов под общим названием «Электронный круглый стол», при этом не требуется, чтобы руководители собирались за одним физическим столом. Руководители «Электронного круглого стола», используя всевозможные средства связи (от телеконференции до электронной почты и обмена мгновенными сообщениями), вырабатывают и утверждают правила координации и политику. Координация работ круглого стола состоит в выработке списка целей круглого стола и работ, обеспечивающих достижение этих целей; составлении для каждой цели типового сетевого графика, определяющего последовательность выполняемых работ, условия их выполнения и необходимые ресурсы. Для координации работ круглого стола вырабатываются процедуры формирования календарного графика круглого стола на основании заявления клиента путем подбора соответствующего типового сетевого графика, а также формируется документооборот как механизм регулирования исполнения календарных графиков круглого стола.

Выработка политики может, например, сводиться к созданию привилегированных списков клиентов, целей, работ и выработке процедур формирования очередей заданий на выполнение работ на основании привилегированных списков; выработке правил извлечения задания на выполнение работы из очереди.

Управляемость в условиях «электронного круглого стола» обеспечивается: возможностью изменять состав списков целей и работ (а вследствие этого — состав соответствующих работам типовых сетевых графиков и наборов документов); возможностью изменять привилегированные списки и процедуры управления очередями заданий; а также наличием формального механизма адаптации «электронного круглого стола» к изменениям.

Таким образом, набор списков и процедур круглого стола составляет сменный модуль круглого стола, который позволяет гибко приводить систему управления в соответствие внешним потребностям.

Проблемы информационной координации

Господствующим представлением об информационной координации работ различных предприятий и учреждений является представление о ней как о деятельности по предоставлению услуг связи. Именно такой смысл вкладывается обычно в понятия «межведомственное взаимодействие» и «единое информационное пространство».

Информационная координация работ различных предприятий и учреждений, кроме обеспечения каналами связи всех участников «электронного круглого стола», предполагает согласование определений объектов, составляющих координирующие списки, порядок их классификации, правила однозначной межведомственной идентификации.

Обеспечить координацию решений, принятых руководителями «электронного круглого стола», можно путем создания как централизованной общедоступной базы данных круглого стола, так и механизмов электронного обмена.

Анализ и решение проблем

Рассмотрим систему принятия решения, основанную на переработке информации. Минимальной ячейкой такой системы можно считать отношения начальника и подчиненного, когда начальник задает вопрос, а подчиненный готовит на него ответ, опираясь на свои знания и опыт. Особый интерес в этой условной схеме представляет порядок работ, выполняемых подчиненным.

Для того чтобы ответить на вопрос начальника, исполнитель обычно составляет список объектов с подходящим набором свойств, из которого путем расчета получает интересующие начальника данные, документально оформляет ответ и передает его начальнику.

С точки зрения компетенции исполнителя его работа разделяется на две части: постоянная и экспертная. Выбор, обработка данных из списка, подготовка и оформление ответа в форме документа является постоянной работой исполнителя, которая по большей части не зависит от конкретного содержания списка. Работы по подготовке списка объектов требуют от исполнителя специальных (экспертных) знаний предметной области, в том числе законодательства, стандартов и нормативных актов.

Предметная область, с которой вынужден работать исполнитель, изменяется от вопроса к вопросу, и ответы на такие вопросы потребуют других экспертных знаний. С другой стороны, подготовленный для ответа на предыдущий вопрос список может значительно сократить экспертную часть работы исполнителя при ответе на схожий вопрос в будущем. Поэтому логично было бы сохранить подготовленный список для повторного использования.

Желание повторно использовать списки с данными из различных предметных областей в условиях традиционной системы управления сталкивается с рядом трудностей. Во-первых, требуемые начальнику данные в каждом вопросе отличаются друг от друга, даже если они касаются одного и того же списка объектов. И желание максимально быстро обеспечить ответ на вопрос начальника, приводит к тому, что подготовка и сохранение списка становятся дополнительной обязанностью, увеличивающей трудозатраты исполнителя. Во-вторых, наличие сохраненного списка стимулирует спрос на него других служащих, увеличивая не только нагрузку на служащего, создавшего этот список, но и объем документооборота, порождаемый принципом традиционной системы управления, который запрещает обращаться за необходимыми данными непосредственно к подчиненному, минуя начальников подразделений.

Описанные выше проблемы успешно решаются, если изменить традиционную систему управления путем разделения ее на две части — управленческую и экспертную. Со специалистов управленческой части снимаются обязанности по подготовке списков, но сохраняются обязанности по поддержке принятия решений на основе данных, подготовленных экспертами. На экспертов же возлагается обязанность вести (создавать и поддерживать в актуальном состоянии) списки объектов из различных предметных областей, востребованных данной системой управления. Другими словами, служба экспертов создает востребованные системой управления информационные ресурсы в форме повторно используемых списков объектов из различных предметных областей. Основным способом взаимодействия между службой экспертов и другими службами является организация доступа специалистов к информации, обеспечивающей полноценную деятельность этих служб.

В результате такого изменения системы управления традиционная схема движения документов для получения данных будет преобразована (см. рисунок).

Преобразованная система управления не содержит в себе объективных элементов, препятствующих сохранению и повторному использованию списков с данными из различных предметных областей. Наоборот, она стимулирует все большую их согласованность и интеграцию, а следовательно, совместное хранение в единой (или распределенной) базе данных. В условиях преобразованной системы управления задача организации круглого стола сводится к организации доступа каждого из взаимодействующих участников к информационным ресурсам своих коллег.

О модернизации и реконструкции

Отрасль информационно-коммуникационных технологий относится к категории инфраструктурных, поэтому степень ее полезности, отдачи от вложений в нее зависит от степени использования этих технологий органами управления базовыми отраслями промышленности, муниципалитетами, регионами, страной.

В настоящий момент наблюдается одностороннее развитие отрасли ИКТ за счет развития услуг связи. Причина в том, что главы регионов и муниципалитетов, руководители предприятий и учреждений не видят в ИКТ инструментов создания принципиально новых механизмов управления, а руководители ИКТ-компаний часто не готовы включаться в процесс модернизации системы государственного и муниципального управления, хотя такая модернизация может повысить спрос на их продукцию в несколько раз.

Реальным толчком для развития отрасли может быть внедрение новых подходов к организации управления государством, его субъектами и муниципалитетами. Целями программ «Электронное правительство региона», «Электронный муниципалитет» и подобных им должны быть не создание или приобретение тех или иных ИКТ, а коренная реконструкция систем управления этими территориями.

Сергей Гладков — руководитель отдела компании «ТОРИНС» (г. Красноярск); gladkovs@list.ru