Попытки создать систему учета населения предпринимались в нашей стране неоднократно. Еще в 70-е годы велись работы над Государственным регистром населения (ГРН), т.е. единой базой данных о населении сначала СССР, а затем России. До практического результата дело, однако, не дошло. Обычно все заканчивалось эскизными проектами (из-за отсутствия финансирования) либо появлением систем учета отдельных категорий граждан (ведомственных информационных систем).

Главная трудность создания централизованной системы учета населения заключается в межведомственном характере информации, которую необходимо собирать, хранить и обрабатывать. Тем не менее преодолевать эту проблему надо, поскольку сведения о гражданах являются основой для интеграции практически всех государственных информационных ресурсов, отражающих реальное социальное и экономическое состояние страны.

Проектирование единой централизованной информационной системы для учета сведений, которые обеспечивают возможность однозначной идентификации лиц, пребывающих и проживающих на территории страны, представляет собой весьма сложную инженерно-технологическую проблему. Ее решение требует не только внедрения компьютерных информационных систем и сетей передачи данных, поддерживающих деятельность уполномоченных органов власти. Необходимо организовать взаимодействие таких систем между собой, их работу как единого целого — вне зависимости от ведомственной принадлежности фрагментов этого целого.

Что сегодня

Органы исполнительной власти на всех уровнях самостоятельно занимаются автоматизацией учета разных категорий населения и создают автономные ведомственные базы персональных данных. Как показали результаты исследования, проведенного Минэкономразвития РФ, на федеральном уровне имеются 18 баз персональных сведений, в которых накоплены значительные объемы информации по разным аспектам учета населения. Наиболее объемные базы данных связаны с учетом отдельных категорий населения. Так, в базе данных ГАС «Выборы» содержатся сведения более чем о 100 млн. избирателей, в АИС Пенсионного фонда — о 50 млн. пенсионеров, в АИС Налоговой службы — о 100 млн. налогоплательщиков, а в АИС Фонда обязательного медицинского страхования — о 30 млн. застрахованных лиц. Практически все базы данных имеют территориально-распределенную архитектуру, предполагающую ведение отдельных баз на уровне регионов. Созданием централизованного хранилища информации, которое объединило бы все региональные базы, никто не занимается.

До сих пор ведомственные информационные системы учета населения создавались без должной координации между ними, на основе самостоятельно определяемых каждым ведомством технологий сбора, хранения и передачи персональных сведений, форматов и протоколов взаимодействия. Имеет место дублирование при сборе идентификационных данных — особенно при вводе информации в систему паспортного учета. Наблюдается несовместимость отдельных систем при попытках организовать информационное взаимодействие: так, в АИС налоговой службы для описания адресного пространства используется собственный классификатор адресов России (КЛАДР), а ГАС «Выборы» применяет унифицированный общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления (ОКАТО). Аналогичная картина — и в других ведомственных системах. Кроме того, отсутствуют механизмы автоматизированной актуализации и корректировки сведений, хранящихся в базе данных.

Перечень персональной информации, размещаемой в ведомственных системах учета населения, включает в себя и идентификационные данные, которые позволяют однозначно устанавливать их принадлежность конкретному человеку. Однако эти данные обычно вводятся вручную и имеют для каждой системы свой формат хранения. Их актуализация не стала регулярной процедурой: она осуществляется, как правило, лишь тогда, когда граждане обращаются в соответствующие ведомства и организации. Во многих системах первичным идентификационным данным присваиваются уникальные идентификаторы (например, номер паспорта, номер свидетельства в пенсионном страховании, индивидуальный номер налогоплательщика), которые используются для подтверждения факта регистрации в этих системах и установления соответствия между хранящимися в них данными и конкретным человеком.

Ни один из таких идентификаторов не обеспечивает стопроцентного покрытия населения России, а потому не может применяться как универсальный. Все ведомственные идентификаторы ориентированы на учет лишь конкретной категории населения. Например, ИНН невозможно использовать для учета лиц моложе 14 лет. Номер свидетельства в системе пенсионного страхования потенциально охватывает большую часть населения, но тоже не является универсальным идентификатором, поскольку некоторые категории граждан (например, инвалиды с детства) его не имеют.

Все это приводит к тому, что данные о гражданине, в принципе, имеются, но разбросаны по разным базам, не централизованы и часто дублируются в несогласованных друг с другом системах учета. Невозможно получить всю имеющуюся в разрозненных компьютерных системах информацию после одного запроса к базе данных. В результате снижается эффективность использования информационных систем учета населения, страдает качество государственного управления.

Планы и перспективы

Наиболее перспективным представляется путь создания ГРН в рамках системы персонального учета (СПУН) как системы информационного взаимодействия на базе единого информационно-телекоммуникационного пространства. СПУН — часть единого информационного пространства России, обеспечивающая информационное и техническое взаимодействие соответствующих ведомственных и территориальных систем по принципу «одного окна». По своей архитектуре СПУН является территориально-распределенной трехуровневой информационной системой, функционирующей на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. В системе взаимодействуют информационные системы разных органов власти, отвечающие за сбор, хранение, передачу и использование персональной информации о физических лицах.

Важнейшие компоненты СПУН:

  • система Государственного регистра населения;
  • информационные системы органов власти разного уровня, осуществляющие учет населения;
  • метабаза по данным взаимодействующих информационных систем;
  • модули взаимодействия, устанавливаемые в соответствующих информационных системах и обеспечивающие информационный контакт с системой ГРН и с метабазой СПУН (см. рисунок).

ГРН решает задачу присвоения каждому физическому лицу идентификатора персональных данных («личного кода»), формирование совокупного идентификатора персональных данных (личный код и показатели для идентификации физического лица — ФИО, дата и место рождения, место жительства и др.), предоставление идентификатора органам власти федерального, регионального и муниципального уровней. По функциональным возможностям система ГРН самодостаточна, т.е. самостоятельно взаимодействует с первичными источниками персональных данных (паспортно-визовыми службами и отделами записей актов гражданского состояния). Создание системы ГРН не предполагает существенного изменения процедур регистрации первичных идентификационных данных и информационных систем, обеспечивающих их обработку и хранение.

Программно-техническая реализация СПУН и ГРН целесообразна с учетом уже имеющего задела в создании автоматизированных систем в субъектах РФ, а также в ряде федеральных ведомств (МВД, ЦИК, ЗАГС и др.), в первую очередь — с использованием ресурсов ГАС «Выборы». Важную роль будут играть модули взаимодействия — специальные программно-аппаратные средства, обеспечивающие на основе применения открытых стандартов передачу/прием информации между компонентами СПУН, ГРН и пользователями. Такие модули включают в себя набор открытых интерфейсов для создания межсистемных шлюзов, обеспечивающих подключение разнородных информационных систем, а также реализации функций контроля над программным, аппаратным и информационным взаимодействием.

В соответствии с эскизным проектом будущей системы модули взаимодействия должны обеспечивать: взаимодействие федеральной, региональных, муниципальных и ведомственных информационных систем учета населения; контроль над обменом данными между системами учета разного уровня; подключение федеральной, региональных, муниципальных и ведомственных информационных систем учета населения к ресурсам ГРН и СПУН, контроль над выполнением соответствующих операций взаимодействия; администрирование и настройку в зависимости от прогнозируемых объемов данных, требований к обеспечению производительности и информационной безопасности.

Архитектура системы учета населения

На концептуальном уровне при создании системы ГРН необходимо решить следующие научно-технические вопросы.

  • Определение состава, структуры и способов организации данных при обмене. По составу сведения должны подразделяться на основные, технологические и административные. К основным относятся персональные данные, которые передаются между компонентами системы. К технологическим — служебные данные (подтверждения, журналы и прочие), передающиеся между компонентами системы. К административным — сведения, которые определяют условия, процедуры и порядок организации доступа к персональным данным в системе. Структура данных должна отражать все элементы информационных потоков, а также технологическую и административную информацию. Данные должны быть организованы в виде реляционной модели, а также в виде XML-описания — такой способ организации принят практически во всех ведомственных автоматизированных системах учета населения.
  • Разработка электронных административных регламентов обмена информацией между взаимодействующими системами учета населения. Информационный обмен между компонентами системы нужно осуществлять с использованием электронных административных регламентов (ЭАР). Правовой компонент ЭАР должен формироваться на основе законов, постановлений, распоряжений и других регламентирующих документов. Методический компонент ЭАР должен формироваться в виде пользовательской инструкции по реализации электронного регламента. Технологический компонент ЭАР должен формироваться как XML-описание агрегированных объектов метабазы данных. Организационный компонент ЭАР должен формироваться как должностная инструкция системного администратора (пользователя), ответственного за информационное взаимодействие. Состав, структура, объем, частота передачи данных должны определяться соответствующими регламентами, утвержденными специальными нормативными актами.
  • Обеспечение информационной совместимости взаимодействующих систем на основе системы универсальных электронных административных регламентов. Информационная совместимость со смежными системами должна определяться системой универсальных ЭАР, обеспечивающих взаимодействие компонентов СПУН и ГРН. При невозможности использования универсального ЭАР для отдельных компонентов должны быть разработаны и размещены в репозитории соответствующие преобразования для каждого локального ЭАР.
  • Определение состава требуемых для взаимодействия общероссийских, отраслевых и региональных классификаторов. В системе ГРН должны использоваться единые общероссийские, отраслевые и региональные классификаторы. Для каждой системы учета населения требуется определить свой перечень общероссийских, отраслевых, региональных классификаторов и справочников, необходимых для организации процесса взаимодействия.
  • Разработка и оснащение систем учета населения типовыми модулями взаимодействия. Модули взаимодействия обеспечат информационный обмен между источниками и пользователями СПУН и ГРН, а также предоставят необходимые функции контроля над выполнением соответствующих операций взаимодействия. Модули взаимодействия должны настраиваться в каждом конкретном случае — в зависимости от прогнозируемых объемов загрузки, требований к производительности и информационной безопасности.

Проблемы

Для создания и поддержки функционирования ГРН необходимо принять федеральный закон «О системе персонального учета населения», в котором должны быть определены: роль и функции ГРН, перечень персональных данных, включаемых в состав ГРН; ответственность за создание и функционирование ГРН на всех уровнях; порядок функционирования ГРН и присвоения гражданам идентификатора персональных данных; порядок предоставления информации из ГРН органам исполнительной власти, местного самоуправления и иным пользователям; порядок информационного взаимодействия ГРН с системами персонального учета разных категорий населения; требования к обеспечению защиты персональных данных ГРН.

Сейчас дорабатывается нормативная правовая база, уточняются вопросы учета населения, разрабатываются варианты федеральных законов создания и функционирования ГРН. Порядок присвоения, хранения и использования идентификатора персональных данных планируется отразить в проекте закона «О документах, удостоверяющих личность». Следует отметить необходимость развертывания Федерального центра системы ГРН. В нем могут быть реализованы и апробированы проектные решения федерального и регионального уровней, практическое использование которых даст наибольший эффект в обеспечении информационных потребностей пользователей ГРН.

Для создания и использования систем персонального учета и государственного регистра необходимо решить научно-технические вопросы взаимодействия неоднородных систем, а также основные организационные проблемы (определить собственников систем и их информационных ресурсов, подготовить и выпустить федеральный закон о системах, обеспечить финансирование работ).

В декабре 2004 года Правительство РФ одобрило создание государственного регистра населения. Минэкономразвития и Мининформсвязи РФ совместно с другими органами федеральной власти было поручено доработать проект концепции системы персонального учета населения. Распоряжением Правительства от 9 июня 2005 года концепция создания ГРН одобрена; разрабатывается конкретный план ее реализации.

Леонид Юхневич (yukhnevich@nii.voskhod.ru) — директор ФГУП НИИ «Восход», Виктор Корсаков (korsakov@nii.voskhod.ru) — заместитель директора по межведомственным проектам, (Москва).

Фрагменты зарубежного опыта

По оценкам Статистического бюро ООН, системы учета населения функционируют почти в 60 государствах, т.е. в каждой третьей стране.

Системы персонального учета населения являются в целом ряде стран важнейшим элементом государственных информационных систем. Они обеспечивают органы власти актуальной информацией о населении с учетом его территориального размещения. В целом ряде стран (например, в Финляндии и Швеции) реализуются информационные системы, которые включают в себя взаимосвязанный набор базовых регистров, содержащих информацию о таких основных элементах государства, как граждане, хозяйствующие субъекты (компании, корпорации, фонды и пр.), здания и земельные ресурсы.

Основным назначением систем персонального учета населения за рубежом является удовлетворение потребностей общества в базовой информации, идентифицирующей личность (имя, персональный идентификационный номер, национальность и пр.), в сведениях о семейных отношениях (брачные связи, дети и пр.) и месте проживания (официальная прописка, место временной регистрации и пр.). К основным функциям таких систем, как правило, относятся составление статистических отчетов, обеспечение информацией органов управления для формирования разных программ, бюджетов, для целей налогообложения, социального страхования, для планирования в областях здравоохранения, образования, пенсионного обеспечения, для установления личности, составления списков избирателей и т.д. Так, в США проект Е-Vital предусматривает разработку и внедрение единой технологии сбора, обработки, анализа и распространения в электронном виде данных об актах изменения гражданского состояния жителей США, а также единой процедуры взаимодействия между собой органов власти разных уровней. Реализация таких систем может дать существенный экономический эффект. Ожидается, что полномасштабное развертывание Е-Vital обеспечит ежегодную экономию, составляющую миллионы долларов, — за счет обнаружения случаев мошенничества, а также в связи с уменьшением числа ошибочных социальных выплат.