Решения для «электронного правительства»

Новые средства коммуникаций порождают новые формы взаимодействия между людьми и организациями. Скажем, в государственных учреждениях информационные системы изначально создавались для упрощения процессов обработки накапливаемых сведений, а сегодня постепенно трансформируются в информационные порталы, которые упрощают, ускоряют и унифицируют процесс общения как между органами власти и гражданами, так и между самими госструктурами. Интегрированный комплекс таких систем сегодня называют «электронным правительством».

Еще в 2001 году архитекторы американской программы «электронного правительства» определили три модели информационного взаимодействия.

Правительство — граждане (government to citizen, G2C). Цель — предоставить гражданам простой, быстрый доступ к информационным ресурсам и услугам государственных структур. Основным средством коммуникации являются Web-порталы.

Правительство — бизнес (government to business, G2B). Основные задачи — предоставить компаниям быстрый, удобный доступ к информационным ресурсам и услугам, обеспечить надежные механизмы коммуникаций между предприятиями и госучреждениями. В качестве основного средства коммуникаций предлагается использовать Web-сервисы. Главная особенность модели G2B заключается в том, что поток информации имеет двусторонний характер. Благодаря G2B планируется, с одной стороны, избавить предприятия от необходимости направлять одну и ту же информацию разным ведомствам, а с другой — упростить получение предприятиями обновленной информации по формам отчетности.

Правительство — правительство (government to government, G2G). Эта модель должна упростить взаимодействие федеральных и местных органов власти в целях более эффективного решения задач первых двух моделей. В результате ожидается сокращение административных расходов и ускорение принятия решений.

На основе опыта внедрения систем «электронного правительства» американский Совет ИТ-директоров US CIO Council (www.cio.gov) определил четыре этапа развития информатизации государственных организаций и учреждений:

• начальный этап — выход организации в Internet, создание информационного Web-ресурса;
• стадия первичного взаимодействия — обеспечение возможности обратной связи с пользователями информационных услуг (Web-формы, электронная почта);
• стадия транзакций — формирование сложных, многошаговых механизмов обмена информацией между пользователями и поставщиками информационных услуг, доступ пользователей к сервисам баз данных;
• построение собственно системы «электронного правительства» — интеграция и унификация различных информационных ресурсов в рамках долгосрочных программ; создание единых точек доступа к информационным ресурсам; обеспечение непрерывности предоставления услуг.

Требования к решениям для «электронного правительства»

Одно из ключевых требований, предъявляемых к информационным системам «электронного правительства», заключается в обеспечении конфиденциальности, целостности и аутентичности информации. Это относится к сведениям, источниками которых являются как госструктуры, так и граждане и предприятия.

Важным требованием является доступность услуг «электронного правительства» в любое время и в любом месте. Поставщики таких услуг должны работать в непрерывном режиме и ориентироваться на широкий спектр пользователей, в том числе мобильных.

На основе анализа трех указанных информационных моделей становятся очевидными некоторые технические требования к ИТ-решениям для «электронного правительства». Во-первых, речь идет о создании единых информационных хранилищ, из которых различные ведомства смогут получать сведения о своих «клиентах» (например, компаниях) и друг о друге. Во-вторых, необходима концепция единой ИТ-архитектуры государственных структур, упрощающая подобное взаимодействие. Только системы, удовлетворяющие этим двум критериям, способны реализовать концепцию единого информационного пространства. В-третьих, требование конфиденциальности и аутентичности передаваемой информации обусловливает необходимость в единой системе аутентификации и авторизации, избавляющей пользователей от применения множества средств аутентификации и авторизации.

С точки зрения проектировщика информационные системы для «электронного правительства» существенно отличаются от систем для бизнеса. Государственные информационные проекты имеют более масштабный и долгосрочный характер, что влияет на специфику проектирования. Кроме того, при проектировании государственных информационных систем невозможно придерживаться шаблонных решений. Структура органов власти в каждой стране имеет свою специфику, которую надо адекватно отразить в архитектуре системы. Даже информационные системы, разрабатываемые для местных органов власти, могут существенно различаться, что связано с разными приоритетами конкретных регионов. Скажем, в Москве при введении «социальной карты москвича» значительный упор был сделан на учет льготного пользования транспортом, тогда как для многих региональных структур большее значение имеет учет льгот на лекарства.

Долгосрочный характер проектов обусловливает особые требования к их масштабируемости, расширяемости и адаптируемости. Разработчикам государственных информационных систем часто приходится решать проблему интеграции уже имеющихся (и нередко — морально устаревших) систем в новые решения.

Одним из важнейших технических требований, предъявляемых к решениям для «электронного правительства», должна быть открытость используемых протоколов передачи и защиты информации. Это не только упрощает контроль и анализ эффективности средств передачи и защиты информации, но и облегчает внедрение соответствующих систем, распространение предоставляемых ими услуг. Другими словами, вопрос из технической сферы переходит в социальную.

Цель создания системы «электронного правительства» заключается в том, чтобы сделать общение с правительством наиболее удобным. Но удобство предполагает в том числе возможность выбора программ, с которыми работает клиент. Самым эффективным средством от возникновения «естественного монополизма» в сфере решений для «электронного правительства» является наличие открытых стандартов взаимодействия, использование которых будет способствовать увеличению перечня поддерживаемого клиентского программного обеспечения и оборудования, в том числе мобильного. Наличие открытых, четко описанных спецификаций позволит производителям работать совместно в рамках единой архитектуры даже при отсутствии их непосредственного взаимодействия. Что же касается защиты, практически все разработчики давно отказались от модели security through obscurity («обеспечение безопасности с помощью закрытости технологии»).

Естественным требованием, которому должны отвечать системы для «электронного правительства», является возможность сертификации этих систем соответствующими государственными органами. А для проведения сертификации необходимо, чтобы исходные тексты программ были доступны по крайней мере тем, кто проводит сертификацию.

Практика внедрения

Еще до появления концепций единого «электронного правительства» экономически развитые страны внедряли элементы подобных систем в отдельных областях деятельности, требующих оперативного и точного обмена информацией. В качестве примера можно рассмотреть принятую в 1995 году программу модернизации информационной системы таможни США, решающую следующие задачи:

• создание единого федерального пространства сбора, накопления и анализа таможенной информации;
• обеспечение надежной защиты государственных интересов, осуществление эффективного контроля над ввозом и вывозом товаров;
• организация единого центра управления финансами таможни;
• ускорение выполнения всех процессов для снижения затрат на проведение таможенных процедур и повышения эффективности работы таможенных органов;
• достижение лидирующей роли США в области международной торговли.

Для реализации системы «электронной таможни» использовалось решение SAP R/3 Enterprise. Одним из мотивов выбора послужила доступность исходных текстов программ, позволяющая провести сертификацию. Была учтена и легкость интеграции системы R/3 с программными продуктами других разработчиков, в том числе с широким спектром СУБД.

Согласно официальным данным, реализация системы позволила повысить эффективность управления таможенной службой в рамках единого федерального таможенного пространства, унифицировать и автоматизировать обработку всех таможенных документов, повысить уровень информационной безопасности таможенных документов, создать упрощенную систему таможенной кодировки товаров и объединить информационные системы государственного и частного секторов.

Продукты SAP проходят сертификацию и в России. Так, комплекс решений mySAP Business Suite прошел сертификационные испытания на соответствие требованиям к защите информации Государственной технической комиссии РФ. Решения и компоненты mySAP Business Suite являются защищенными программными средствами обработки информации. Они соответствуют требованиям руководящего документа Гостехкомиссии «Автоматизированные системы. Защита от несанкционированного доступа к информации. Классификация автоматизированных систем и требования по защите информации» к четвертому классу защищенности и могут служить для разработки прикладных программ класса защищенности 1В включительно.

Для решения задач информатизации организаций и учреждений государственного сектора SAP поставляет технологию mySAP Public Sector. На ее базе можно создавать решения для реализации бизнес-взаимодействия между предприятиями, государственными административными органами и учреждениями.

Еще один пример — UK Government Gateway, портал, отвечающий за реализацию «электронного правительства» в Великобритании (www.e-envoy.gov.uk). Цели проекта:

• предоставить к 2005 году более 4500 электронных сервисов (в том числе обеспечивающих безопасную конфиденциальную передачу документов госучреждениям), работающих в режиме 24x7;
• объединить в единую систему 20 общегосударственных ведомств и несколько сотен региональных структур;
• охватить информационными услугами 60 млн. граждан и 3 млн. предприятий, предоставив возможность доступа через всевозможные интерактивные устройства;
• создать единую систему авторизации граждан.

Портал британского правительства позволяет работать с различными государственными учреждениями в рамках общей информационной среды, предоставляя клиентам единую точку доступа ко всем информационным ресурсам и единую систему авторизации. Развивая модель G2C, правительственный портал обеспечивает интеграцию информационных сервисов и корпоративных информационных систем. В рамках проекта уже внедрено более 300 адаптеров для интеграции приложений SAP, PeopleSoft, Ariba, Oracle и др. Предлагаются также средства для разработки сторонними производителями собственных адаптеров.

Проект выполнялся при участии компании Microsoft, использующей свою дисциплину разработки программных и инфраструктурных решений Microsoft Solution Framework. В качестве Web-сервера используется Microsoft Internet Information Server (IIS), Internet Security and Acceleration Server 2000, а в качестве функциональных серверов — Microsoft SQL Server 2000, BizTalk 2000, Commerce Server 2000 и Application Center 2000.

Механизм передачи данных в проекте создания «электронного правительства» Великобритании основан на Web-сервисах и XML, что делает систему расширяемой и открытой. В качестве стандарта обмена информацией используется специально разработанная XML-схема GovTalk, совместимая с открытыми стандартами (включая стандарт электронной подписи W3C XML Digital Signature) и принятая на основе договоренностей между британским правительством и бизнес-сообществом. Подчеркнем: GovTalk не является собственностью Microsoft или частью BizTalk.

GovTalk реализует механизм гарантированной доставки, обеспечивающий атомарность транзакций и систему подтверждений. Для повышения надежности и расширяемости системы реализованы масштабируемая архитектура, динамическое распределение нагрузки на серверы, кластеризация серверов SQL Server и BizTalk. Система Document Mapping позволяет преобразовывать документы из форматов, используемых различными госструктурами, в формат GovTalk и наоборот.

Системы «электронного правительства» внедряются и в странах Восточной Европы. Так, в соответствии с требованиями Евросоюза к 2005 году всем гражданам и бизнес-структурам Болгарии должны быть предоставлены не менее 20 общедоступных информационных сервисов, основанных на технологиях Internet. Стратегические цели программы состоят в создании информационной среды для эффективной прозрачной работы государственной власти в соответствии с практикой ЕС, а также в реализации эффективных, простых в использовании информационных сервисов для граждан и бизнес-структур, работающих в режиме онлайн.

В июне 2003 года был запущен пилотный проект портала «электронного правительства» Болгарии, основными поставщиками решений для которого были выбраны компания Microsoft Consulting Services и Научно-исследовательский центр автоматизированного проектирования «Прогресс». В сентябре 2003 года гражданам и организациям Болгарии начали предоставляться следующие информационные услуги:

• регистрация граждан в онлайновом режиме с целью оповещения правительственных организаций об изменении их места жительства;
• доступ к информационному центру Института социального обеспечения для получения гражданами и организациями сведений о социальных отчислениях;
• доступ к базе данных зарегистрированных компаний.

В процессе реализации проекта создана общая точка входа в информационный центр (портал) государственных структур с унифицированным интерфейсом, развернута единая система авторизации при помощи цифровой подписи, интегрированы информационные системы отдельных учреждений. В целях обеспечения целостности и конфиденциальности передаваемой информации была введена система 128-разрядного шифрования данных, передаваемых между гражданами, компаниями и правительством; реализована система электронной подписи для удостоверения подлинности электронных документов; введена система электронных сертификатов.

Портал применяет технологию .Net Framework, в том числе ASP.Net и Visual C#, применяет IIS 6.0 и Microsoft SQL Server 2000. Авторизацию граждан и контроль аутентичности документов осуществляет система, основанная на технологиях .Net и Microsoft SQL Server.

Национальная электронная система Румынии была одним из 30 пилотных проектов, реализуемых в этой стране в рамках программы «электронного правительства». Как и в Болгарии, основным поставщиком решений была выбрана Microsoft. В соответствии с замыслом разработчиков, система должна отвечать следующим критериям: быть максимально дружественной по отношению к пользователям, иметь открытую архитектуру (с расчетом на подключение будущих серверных приложений) и, самое главное, опираться на новейшие достижения в области обеспечения «электронной» безопасности. Как и в других случаях, разработчики этой системы столкнулись с проблемой интеграции разрозненных фрагментов инфраструктуры — сайтов и информационных систем, созданных отдельными ведомствами.

Отечественные проекты

Проекты в области систем «электронного правительства» реализуются и в нашей стране. Например, «Электронная Чувашия» — это пилотный проект комплексного внедрения информационно-коммуникационных технологий в органах власти субъектов РФ. В рамках этого проекта отрабатывались все ключевые направления развития информационных и коммуникационных технологий, предусмотренные ФЦП «Электронная Россия». Цель «Электронной Чувашии» — повышение эффективности работы органов власти и реализация на практике концепции «электронного правительства».

При воплощении проекта решались несколько задач, главная из которых — создание единого республиканского центра обработки данных и системы доступа к нему органов власти и населения. Для обеспечения эффективной работы Центра необходимо было интегрировать уже существующие информационные системы (например, разрозненные базы данных, созданные отдельными ведомствами), при необходимости — модернизировать их, а также решить проблемы развития телекоммуникационной инфраструктуры в регионе.

Программа «Электронная Чувашия» предусматривала создание серии информационных систем: единого электронного реестра населения, в котором собираются данные из органов ЗАГС и паспортно-визовой службы; системы электронных торгов, включающей в себя модуль управления госзакупками; системы управления исполнением бюджета; портала органов государственной власти и др.

Разработчики системы «электронного правительства» Чувашии были вынуждены учитывать особенности уже работающих в государственных органах фрагментов информационной инфраструктуры. Скажем, районные администрации были соединены между собой выделенными и коммутируемыми каналами связи, использовали разные электронные учетные системы. Все структуры решали собственные задачи и зачастую не были связаны друг с другом. Наконец, не был организован доступ к правительственной информации со стороны компаний и граждан.

В основу создания единой информационной системы Чувашии была положена концепция HP e-Government Framework, предусматривающая применение системы HP OpenView для управления информационными ресурсами. На базе HP e-Government Framework может быть организована система порталов для обмена информацией между предприятиями, гражданами и ведомствами различных уровней. Для HP e-Government Framework характерны:

• единая модель идентификации и авторизации;
• единая модель обеспечения безопасности;
• единая модель описания и обнаружения предоставляемых сервисов;
• единая модель управления системой;
• использование стандартных протоколов, позволяющих расширять систему, в том числе за счет решений сторонних производителей.

В ходе реализации «Электронной Чувашии» была внедрена система OpenView, а приложения, которые создавались ранее для отдельных учреждений, были интегрированы в единую структуру управления информационными ресурсами. Была модернизирована и коммуникационная инфраструктура: на смену низкоскоростным каналам связи пришли широкополосные каналы; созданы муниципальные центры общественного доступа к информации. В зданиях органов власти установлены информационные киоски с сенсорными экранами. В бюджетных организациях (школах, больницах, районных газетах) организован бесплатный коммутируемый доступ к ресурсам республиканской информационной системы. На муниципальном уровне созданы информационные системы, объединяющие ресурсы всех местных органов власти.

Муниципальные информационные системы функционируют на базе локальной сети, к которой подключены отделы муниципальных органов власти, учетные системы, центр общественного доступа. Для повышения уровня доступности услуг системы «Электронная Чувашия» информационные ресурсы подключены к Internet.

Система «Электронная Чувашия» имеет многоуровневую структуру. Все сведения из муниципальных информационных систем поступают в республиканский Центр обработки данных. Он является ядром всей информационной системы и решает задачи обеспечения необходимой производительности, безопасности данных, администрирования и интеграции прикладных систем. Концепция создания центра предусматривала построение отказоустойчивых систем для поддержки критически важных приложений, системы для размещения вспомогательных сервисов и приложений, надежной базы данных и быстродействующей системы резервного копирования. Для управления базой данных, в которой накапливается поступающая в центр информация, служит кластер из четырехпроцессорных серверов HP Proliant, а в качестве серверов приложений используются двухпроцессорные серверы.

Базовым уровнем центра является сеть хранения, основанная на технологии FiberChannel. К ней подключены все серверы и устройства хранения данных.

Главным результатом проекта стало создание консолидированной информационной системы, охватывающей практически все аспекты государственного управления, социальной сферы, жилищно-коммунального хозяйства. Вскоре должен приступить к работе портал, объединяющий информацию об органах власти на всех уровнях — от республиканского до муниципального. Портал построен по модульной схеме — каждая организация самостоятельно размещает информацию о своей работе. Население республики может прибегать к услугам центров общественного доступа к республиканским ресурсам. В правительстве Чувашии для доступа к информации применяются планшетные компьютеры, подключенные к беспроводной сети. Система активно используется на заседаниях правительства и в его повседневной работе.

Еще один пример построения системы «электронного правительства» — «Автоматизированная информационная система бюджетного процесса Электронное казначейство» (АИС БП-ЭК) Комитета финансов Санкт-Петербурга. Он является одним из ключевых органов, регулирующих экономическую политику городской администрации, и решает задачи формирования и исполнения бюджета, организации эффективного использования бюджетных средств и фондов, выпуском и размещением ценных бумаг. Для обеспечения автоматизации финансовых процессов еще в конце 90-х годов комитет построил масштабную информационную инфраструктуру, ядром которой является АИС БП-ЭК — общегородская система автоматизированного формирования и исполнения бюджета Санкт-Петербурга.

В 2001 году Комитет финансов разработал перспективный план создания центра обработки данных, обеспечивающего хранение, обработку и электронный обмен данными для всех участников бюджетного процесса. В 2001 году программно-аппаратная платформа, на базе которой была организована система АИС БП-ЭК, включала в себя отказоустойчивый кластер на базе восьмипроцессорных серверов HP NetServer LXr 8500, Windows 2000 Advanced Server и систему управления базами данных SQL Server 2000 Enterprise Edition. Развитие экономики Северо-Западного региона привело к тому, что производительности данной конфигурации оказалась недостаточно для обработки операций бюджетного процесса и бесперебойной работы. Проект модернизации начал реализовываться в 2003 году и должен был обеспечить повышение уровня «бесперебойности» работы системы, необходимый уровень производительности, открытость, масштабируемость и гибкость системы с учетом дальнейшего развития.

Для плавного перевода АИС БП-ЭК на новую платформу выбор был сделан в пользу 64-разрядной версии SQL Server 2000 Enterprise Edition под управлением Windows Server 2003. В качестве аппаратной платформы выбран сервер HP Integrity Superdome.

В ходе реализации проекта удалось добиться плавной миграции АИС БП-ЭК с 32-разрядной системы SQL Server 2000 на 64-разрядную версию SQL Server 2000 Enterprise Edition. Кроме того, внедрение сервера HP Integrity Superdome сопровождалось масштабными тестовыми испытаниями: проверялась устойчивость функционирования системы финансового управления. В результате структура нового центра обработки данных Комитета финансов Санкт-Петербурга приобрела следующие очертания: сервер HP Integrity Superdome с восемью активными процессорами Itanium 2, операционная система Windows 2003 Datacenter Server и система управления базами данных SQL Server Enterprise Edition. Все это позволило добиться того, чтобы время простоя системы снизилось до 12 минут в год, число обслуживаемых пользователей возросло до 3 тыс., обеспечивалось гибкое перераспределение ресурсов серверов в «горячем» режиме, а за счет консолидации сократилось число серверов. По данным представителей Комитета финансов, экономический эффект от внедрения новой системы составит 1 млрд рублей ежегодно.

В качестве примера реализации решений для «электронного правительства» на федеральном уровне можно указать проект модернизации ИТ-инфраструктуры Счетной палаты РФ. Проекты такого масштаба имеют свою специфику. Прежде всего, для федеральных структур более характерно использование информационной модели G2G и отчасти G2B, но не G2C. Соответственно, требование высокой доступности услуг для «рядовых» потребителей играет меньшую роль, чем, например, требование высокого уровня интеграции с другими системами. Кроме того, информационным системам федеральных структур приходится обрабатывать существенно большие объемы информации, хотя необходимость в применении режима реального времени при этом возникает сравнительно редко.

В рамках проекта модернизации ИТ-инфраструктуры Счетной палаты были поставлены задачи создания системы эффективной обработки первичной информации, ее хранения и поддержки пользовательского интерфейса для большого штата сотрудников Палаты. Среди основных требований — высокие производительность, управляемость, масштабируемость и надежность.

Компания НР предложила для решения этих задач интегрированное решение, включающее в себя систему хранения данных, системы управления информационными ресурсами и комплекс приложений для обработки первичных данных и миграции существующей базы данных на новую платформу. В качестве новой платформы рекомендована СУБД Oracle 9i и высокопроизводительный Unix-сервер HP9000 rp8400. Подсистема хранения обеспечивает физическое хранение данных, управление доступом к ним с возможностью перераспределения физических и логических ресурсов между приложениями, объединение различных устройств в консолидированный пул хранения, создание резервных копий данных на носителях другого типа и восстановление информации в случае аварии либо сбоя серверов или устройств хранения.

В комплекс программных средств входят инструменты миграции существующих баз данных на новую аппаратную платформу и система ввода и обработки первичных данных. Комплекс ПО подсистемы хранения данных состоит из десяти программных модулей, обеспечивающих ввод и обработку платежей и отчетных документов, загрузку данных, администрирование и другие функции. Комплекс позволил автоматизировать важнейшие операции доступа, ввода и обработки данных для формирования отчетных документов и занесения информации в базу данных, что обеспечило повышение качества решения типовых задач Счетной палаты РФ и сокращение времени их выполнения.

Для обеспечения надежной работы вновь создаваемого комплекса и уже существующих систем в состав интегрированного решения включена подсистема управления информационными ресурсами. Она выполняет задачи оперативного управления наиболее критичными ИТ-ресурсами, предупреждения неисправностей, сбора и анализа статистической информации о производительности оборудования.

Проект реализуется поэтапно. На данный момент завершен начальный этап: осуществлены поставка и общий монтаж серверов управления, дисковой системы хранения, инфраструктуры сети хранения. Ядром системы является НР OpenView Operations, обеспечивающее централизацию информационной системы, максимальную прозрачность информационной среды, а также выявление и устранение проблем, влияющих на качество услуг.

«Электронное правительство» и Open Source

Открытость кодов и следование открытым стандартам — существенные факторы при создании решений для «электронного правительства», но не менее важна независимость от конкретного производителя. С учетом долгосрочного характера программ создания «электронного правительства» организации, отдавшие предпочтение закрытым решениям определенного разработчика или интегратора, могут оказаться в тупиковой ситуации. В случае применения открытого программного обеспечения независимость от поставщика обеспечивается двумя факторами. Во-первых, необходимые решения создаются и развиваются несколькими независимыми разработчиками. Во-вторых, строгое следование стандартам позволяет разрабатывать комбинированные решения на основе открытых и коммерческих программ, упрощает интеграцию решений разных разработчиков.

Разумеется, систему «электронного правительства» крайне трудно построить исключительно на основе открытого программного обеспечения. Проблема заключается не только в том, что комплексы открытых программ могут не включать в себя весь спектр необходимых решений, но и в том, что для построения систем «электронного правительства» требуется такой уровень интеграции, который вряд ли способен обеспечить любой отдельно взятый поставщик открытого программного обеспечения.

Интересным примером объединения коммерческих и открытых решений является опыт построения «электронного правительства» в Германии. В 2002 году правительство этой страны заключило соглашение с IBM и компанией SuSe о поставке интегрированных решений для правительственных учреждений. Результатом реализации этой программы стал перевод на платформу SuSe Linux муниципалитетов нескольких крупных городов, в том числе Мюнхена.