постановлениями Правительства РФ в 2005 году, а затем отложены в долгий ящик.
Михаил Якушев: «Нельзя огульно утверждать, что все зарубежное несет в себе угрозу, а приватизация ?Связьинвеста? будет иметь для государства негативные последствия. Eсли какие-то из российских госструктур видят угрозу, то необходимо разобраться, откуда она исходит, и обезопасить критически важные компоненты инфраструктуры».

Неизбежного не предотвратишь, и операторы начинают привыкать к работе в новых условиях. Кроме того, в прошлом году Россия была признана одним из государств с активно развивающейся экономикой. На глобальных форумах зарубежные специалисты вновь стали прислушиваться к мнению российских коллег. Для того чтобы обстоятельно поговорить на эти и другие темы, главный редактор «Сетей» Игорь Елисеев встретился с директором департамента правового обеспечения Мининформсвязи РФ Михаилом Якушевым.

Часто приходится слышать, что и женевский, и тунисский этапы встречи на высшем уровне, посвященной управлению информационным обществом (ВВУИО), закончились провалом. Стороны так и не смогли договориться о переходе к более справедливым механизмам управления Internet. Все полномочия по распределению Web-адресов сохранились за ICANN, а учрежденный в 2003 году Фонд цифровой солидарности, нацеленный на оказание помощи в преодолении цифрового разрыва, собрал лишь 6,4 млн долл. Между тем большинство российских чиновников признают итоги саммита успешными. Что Вы можете сказать по этому поводу, и в чем, по Вашему мнению, заключаются основные достижения ВВУИО?

В силу своего служебного положения и того, что министр информационных технологий и связи Леонид Дододжонович Рейман возглавлял официальную российскую делегацию на саммите в Тунисе, я не имею права расценивать форум как безрезультатный. Более того, я так не считаю и как «эксперт в личном качестве», поскольку сам был членом рабочей группы по управлению Internet при генеральном секретаре ООН. Она несколько раз собиралась в Женеве и подготовила пространный документ, представленный участникам встречи в Тунисе. Наша группа разработала несколько моделей управления Internet во всемирном масштабе, и одна из них была фактически одобрена саммитом.

По формальным соображениям и с ориентацией на достигнутые договоренности можно считать, что встреча на высшем уровне не закончилась провалом, хотя и не привела к тем результатам, на которые кое-кто надеялся. Как юрист-международник добавлю, что саммит вряд ли мог закончиться чем-то иным, поскольку ключевым моментом его программы было обсуждение вопросов, связанных с управлением Internet. А в отношении их урегулирования важна не столько «пиаровская» или пропагандистская деятельность участников форума, сколько нормальная дипломатическая работа по подготовке и заключению соответствующей международно-правовой конвенции. А так как об этом изначально не шла речь, и дипломатической договоренности о заключении конвенции не существовало, то странно было бы ожидать других результатов встречи.

В отношении проблем управления Internet и финансовых аспектов преодоления глобального цифрового неравенства можно предположить: либо были выбраны не совсем подходящие методы урегулирования таких вопросов, либо на деле эти проблемы не являются настолько серьезными, чтобы требовать принятия срочных мер на международно-правовом уровне.

Значит ли это, что проблема управления Internet является в определенном смысле надуманной?

Она излишне политизирована и не представляется столь актуальной в тех странах (таких как США и европейские государства), в которых Internet повседневно задействуется и представителями бизнеса, и органами государственного управления, и простыми гражданами. Да и в России решение вопросов, связанных с управлением Internet, не входит в перечень приоритетных государственных задач. Мне кажется, что некоторые делегации специально раздували излишнюю политическую шумиху вокруг данной проблемы, которая не способствовала изменению сложившейся системы.

Вы сказали, что рабочая группа по управлению Internet при генеральном секретаре ООН предложила несколько вариантов решения этой проблемы, один из которых был принят. Чем он отличается от остальных?

Мы представили в Тунисе четыре варианта. Наша группа решила, что не стоит пытаться консолидировать позиции всех участников дискуссии: лучше зафиксировать их в виде нескольких независимых подходов к решению проблемы. В двух словах одобренный участниками форума вариант сводится к тому, что сегодня не требуется радикальное вмешательство в сложившийся порядок управления Сетью. Однако возможно создание специального форума, действующего во всемирном масштабе и нацеленного на обсуждение текущих вопросов. Этот форум был учрежден на саммите, и в 2006 году он соберется в Афинах.

Насколько я могу судить по официальным источникам и результатам общения с представителями российской делегации в Тунисе, одна из идей, продвигаемых Россией, заключается в «размывании» нынешней главенствующей роли ICANN. На форуме часть управленческих функций предлагалось делегировать ООН, другую часть — МСЭ, а некоторые полномочия по развитию Internet закрепить за Всемирной организацией интеллектуальной собственности. Но можно ли на основе такой децентрализованной модели прийти к равноправному участию всех стран в управлении Сетью?

Насколько я знаю, эти предложения не нашли всеобщей поддержки и не были приняты большинством стран, участвовавших в саммите. Но обсуждавшаяся проблематика не сводится исключительно к вопросам управления пространством доменных имен. Это гораздо более широкий круг вопросов, нашедший отражение в итоговом документе нашей рабочей группы. И вообще для описания всей проблематики Internet не вполне корректно использовать термин «управление». В англоязычных оригиналах документов употребляется слово «governance», которое нельзя адекватно перевести на русский язык как «управление».

Речь идет не столько об управлении в чистом виде, сколько о координации развития тех или иных областей применения Internet. Безусловно, все упомянутые Вами организации могут участвовать как в координации совместной работы, так и в учете мнений участников процесса. Но в сложившихся условиях было бы некорректно говорить об обязательности изменения функций ICANN, поскольку деятельность этой организация относится к юрисдикции США. Для изменения ее полномочий требуются серьезная дипломатическая работа (как на двусторонней, так и на многосторонней основе) и подписание международных правовых соглашений. А это, как я уже говорил, не было признано целесообразным. Для изменения механизмов присвоения доменных имен всем заинтересованным странам нужно договариваться с правительством США, что не входило в круг задач тунисского саммита.

А почему проблема изменения механизмов управления доменным пространством сводится только к позиции США? Разве на саммите такие вопросы не решаются большинством голосов?

Если бы мировому сообществу удалось убедить делегацию США в правильности тех или иных подходов, и она бы их поддержала, то именно эти подходы могли быть оформлены как международный консенсус. Ведь все страны понимают, что у решений, которые принимаются на международном уровне без учета позиции официального Вашингтона, нет шансов быть реализованными. А в дискуссиях по управлению Internet у США было много влиятельных союзников.

Вернемся к российским реалиям. С 1 января вступили в силу несколько постановлений Правительства, дополняющих ФЗ «О связи» и отложенных на полгода после их подписания. Что дала участникам рынка эта отсрочка? Претерпели ли существенные изменения сами документы?

Прежде всего, отсрочка позволила операторам лучше подготовиться к деятельности в новых условиях, модернизировать сети. Было сделано множество замечаний по поводу формулировок и структуры документов, самих регулируемых отношений. К сожалению, профильный департамент Министерства либо не смог, либо не успел учесть многие из этих предложений.

Есть опасения, что после вступления в силу новых правил взаимодействия и присоединения операторов к сетям электросвязи монополизация рынка «сместится» с уровня дальней телефонной связи на уровень зоновых сетей. Вы можете опровергнуть эту точку зрения?

Я понимаю Ваш вопрос, но вот ведь в чем проблема: сейчас за пределами Москвы и Санкт-Петербурга не найдешь ни одного зонового оператора. Поэтому все рассуждения на тему зарождающегося монополизма на уровне зоновых сетей пока можно считать фантазиями.

Разве региональные филиалы МРК «Связьинвеста» не являются зоновыми операторами?

Большинство из них пока отвечают не всем требованиям, предъявляемым к операторам зоновых сетей, поэтому разрешения на эксплуатацию соответствующих сетей не подтверждены. И даже если эти компании подали заявки на получение лицензий на внутризоновые услуги связи, им еще многое предстоит сделать, чтобы деятельность по оказанию таких услуг полностью соответствовала новым лицензионным условиям.

В действующей редакции правил лицензирования, например, фигурирует требование к лицензиату иметь точки присоединения к сети в каждом муниципальном образовании конкретного субъекта федерации. И я могу привести примеры того, что связь в отдельных населенных пунктах таких субъектов обеспечивается вовсе не предприятиями «Связьинвеста». Самый показательный пример — поселки нефтяников на сибирских месторождениях, к которым операторы «Связьинвеста» никогда не «дотягивались». Более того, у них нет экономической заинтересованности в организации связи для этих населенных пунктов.

Правильно ли я понял, что очевидной экономической заинтересованности в получении лицензии на зоновую связь у российских участников телекоммуникационного рынка просто нет?

Столь категоричных заявлений я делать не буду. Но факт — налицо: к 1 января 2006 года многие российские регионы не имели собственных операторов зоновой связи. В Москве и Санкт-Петербурге эту проблему удается решить гораздо проще, поскольку операторам городских телефонных сетей нужно достраивать не так уж много точек присоединения, но в большинстве краев и областей еще предстоит серьезная работа. Приятное исключение представляют собой лишь субъекты федерации с небольшой территорией и развитой инфраструктурой связи, такие как Московская и Калининградская области. Там предприятия «Связьинвеста» действительно вправе рассчитывать на скорое получение, а точнее — подтверждение лицензий на услуги зоновой связи. В нынешних условиях говорить о возможности появления нового монополиста я бы не стал, поскольку такие рассуждения не выходили бы за рамки досужих измышлений.

А не добавляет ли привлекательности лицензиям на зоновую связь то положение правил присоединения, согласно которому все местные операторы обязаны пропускать междугородный и международный трафик только через зоновые сети?

Да, зоновые операторы будут получать какую-то часть доходов благодаря транзиту трафика, но не такой уж это выгодный сегмент рынка. Словом, говорить о последствиях вступления в силу новых правил присоединения пока преждевременно.

В постановлении №627 «О государственном регулировании цен на услуги присоединения и пропуска трафика, оказываемые операторами, занимающими существенное положение на рынке связи» говорится о компенсационных надбавках к тарифам на внутризоновую и дальнюю связь, которые должны выплачиваться операторам местной и внутризоновой телефонной связи. Чем система компенсаций принципиально отличается от модели перекрестного субсидирования операторов электросвязи, применявшейся ранее?

В первую очередь, тем, что перекрестное субсидирование действовало по отношению к определенному кругу избранных предприятий, входивших в один и тот же холдинг. Оно состояло в том, что те операторы, которые предоставляют более прибыльные услуги, должны были финансировать партнеров по холдингу, оказывающих менее прибыльные услуги.

На компенсационные надбавки вправе претендовать любые телекоммуникационные компании, в том числе не входящие в структуру «Связьинвеста». Так что постановление №627 уравнивает правила игры для всех участников рынка. Кроме того, нужно иметь в виду, что введение компенсационных надбавок — временная мера, позволяющая сгладить различия в тарифах на услуги местной и междугородней телефонной связи. Данная мера будет действовать до 2008 года, после чего отечественному рынку связи придется перейти к модели полного саморегулирования. Она предусматривает выравнивание условий хозяйствования для всех игроков, с тем чтобы не было завышенных тарифов на дальнюю связь и заниженных тарифов на услуги местной телефонии.

Конкурируя друг с другом, междугородные и международные операторы будут вынуждены снижать расценки, и компенсационной надбавке, в конечном счете, будет неоткуда взяться. Местные операторы, в свою очередь, начнут рассчитывать лишь на себя и поднимать тарифы до уровня экономически обоснованных затрат. Таковы общемировые тенденции развития рынка, и государству не стоит в них вмешиваться с помощью административных методов.

По закону размер надбавки устанавливается на основе разницы между реальными доходами местных операторов и их экономически обоснованными затратами, увеличенными на норму прибыли. Какова сегодня эта норма прибыли, и кто ее утверждает?

Я полагаю, что у каждого хозяйствующего субъекта существует своя норма прибыли. Законодательно она нигде не оговаривается, а расценки на услуги местной связи регулируются даже не Мининформсвязи, а Федеральной службой по тарифам. Мне кажется, нужно дождаться реального вступления в силу механизма компенсационных надбавок и лишь потом вернуться к оценке прибыльности бизнеса местных операторов.

В наступившем году в России должны быть приняты правила оказания телематических услуг, регулирующие отношения поставщиков услуг и пользователей Internet. Примечательно, что совсем недавно в США разгорелась дискуссия о поправках к телекоммуникационному акту 1996 года, которые призваны обеспечить равноправный доступ пользователей ко всем размещенным в Сети информационным ресурсам. Актуальна ли подобная проблема для нашей страны, где прослеживается определенная дискриминация контент-провайдеров владельцами сетевой инфраструктуры?

Думаю, эта проблема обязательно должна регулироваться на законодательном уровне. Правда, в первоначальном варианте Правил оказания телематических услуг связи, которые проходят внутриведомственное согласование в Мининформсвязи, такие вопросы напрямую не затрагиваются. Мы попытаемся восполнить данный пробел. Проблема дискриминации независимых поставщиков контента действительно существует, и она становится все более актуальной для российского рынка. Поэтому в упомянутых правилах мы должны «поймать» эту проблему и предложить четкий механизм ее разрешения.

В первую очередь, нужно понять, как в рамках действующей законодательной базы и лицензионных условий на телематику можно описать понятия Internet Service Provider (ISP) и «контент-провайдер». Сейчас в нашем законодательстве этих определений нет, а значит, и деятельность по оказанию услуг доступа к Internet нельзя формально отделить от деятельности по созданию и развитию общедоступных сетевых ресурсов.

Примерно такой же спектр задач проецируется на плоскость взаимоотношений поставщиков информационных услуг и операторов сотовой связи. Правила оказания телематических услуг, которые планируется передать для подписания в Правительство РФ в первой половине нынешнего года, тоже станут первым в своем роде нормативно-правовым документом — подобно утвержденным в прошлом году правилам предоставления услуг сотовой связи.

Приватизация госпакета акций «Связьинвеста» уже более года откладывается, причем основным аргументом чиновников является некая угроза стратегическим государственным интересам при передаче национальной инфраструктуры связи в частные руки. На первый взгляд, такое объяснение понятно, но если немного подумать, возникают сомнения. Не могли бы Вы прояснить собственную позицию по этому вопросу?

Ответить на этот вопрос «да» или «нет» — то же самое, что ничего не ответить. Попробуем разобраться, в чем состоит угроза. Если в том, что под контроль иностранцев попадет обеспечение разными видами связи тех или иных государственных органов, то можно вспомнить о сетях связи специального назначения, которые существуют отдельно и к «Связьинвесту» отношения не имеют. Нужны ли нашим госструктурам какие-то дополнительные гарантии? И если да, то зачем?

Кроме того, в отечественной промышленности используется оборудование и программное обеспечение преимущественно зарубежных производителей. Вся инфраструктура сотовой связи базируется на зарубежных стандартах, и наш президент ездит отнюдь не на «Москвиче», а большинство российских чиновников получают зар?плату по банковским карточкам, которые обслуживаются в зарубежных процессинговых центрах. Следовательно, нельзя огульно утверждать, что все зарубежное несет в себе угрозу, а приватизация «Связьинвеста» будет иметь для государства негативные последствия.

Мое мнение таково: если какие-то из российских госструктур видят угрозу, то необходимо разобраться, откуда она исходит, и обезопасить критически важные компоненты инфраструктуры. А юридические меры, призванные защитить стратегические интересы государства, сводятся к внесению точечных изменений в законодательство о связи. Эти меры позволят снять опасения по поводу потери контроля над национальной инфраструктурой телекоммуникаций и станут определенными гарантами того, что оказание услуг разным государственным учреждениям не будет приостановлено по желанию нового владельца холдинга.

Одобряете ли Вы выдвинутую в конце ноября инициативу Германа Грефа по продаже части акций «Связьинвеста» населению страны?

Как государственный чиновник скажу, что не читал предложение Германа Оскаровича и не получил задание проработать этот вопрос. Но как гражданин своей страны я, наверное, обрадовался бы возможности стать акционером главного связного холдинга России.

Кто есть кто

Михаил Владимирович Якушев родился в Москве в 1967 году. С детских лет его привлекала космонавтика, и он хотел работать юристом в области космического права. В 1989 году Якушев закончил МГИМО по специальности «Международное право», с тем чтобы стать специалистом именно по космическому праву. Однако социально-экономическая ситуация в стране изменилась, и Якушев активно заинтересовался вопросами регулирования деятельности в Internet. Оказалось, что многие из тех подходов, которые характерны для космического права, где не существует понятия государственных границ и важнейшую роль играет международное сотрудничество применимы и для киберпространства. Михаил Якушев был одним из первых юристов в нашей стране, которые начали писать статьи и книги по проблемам регулирования отношений в Internet.

В 1997 году Михаил Якушев приступил к работе в операторской компании Global One. Одновременно он возглавлял рабочую группу по юридическим вопросам «Союза операторов Интернет» (СОИ). В 2000 году Якушев был назначен представителем Российской Федерации в рабочей группе по юридическим вопросам Большой Восьмерки. С 2003 по 2004 год работал в российском представительстве корпорации Microsoft, где отвечал за связи с органами власти России и стран СНГ. Летом 2004 года Якушев был назначен руководителем правового департамента Министерства информационных технологий и связи РФ. В том же году он вошел в состав рабочей группы по управлению Internet при Генеральном секретаре ООН.