О необходимости нового, современного закона, который обеспечит комплексное регулирование телекоммуникационной отрасли в Украине, говорят давно и многие. Это и местные операторы связи, и иностранные инвесторы, и государственные должностные лица вплоть до президента Украины, который своим указом от 6 декабря в очередной раз напомнил о важности скорейшего принятия Закона «О телекоммуникациях».
Тем не менее парламент до сих пор не сделал даже первого шага в данном направлении. Вряд ли это можно поставить депутатам в вину: последний из предложенных кабинетом министров законопроектов весьма жестко критиковался в прессе экспертами и представителями заинтересованных компаний, а затем был провален в первом чтении без обсуждения. Одновременно депутаты отклонили и альтернативный законопроект, который незначительно отличался от правительственного.
Вскоре после этого в Верховной раде был зарегистрирован еще один законопроект, внесенный группой депутатов — членов профильного комитета. Отклоненный проект кабинета министров, как оказалось, тоже рано сбрасывать со счетов: профильным комитетом подготовлено постановление, в котором предлагается выработать согласованный законопроект на основе правительственного и депутатского предложений для повторного рассмотрения. В связи с этим представляется интересным сопоставить эти два законопроекта, остановившись, по крайней мере, на некоторых ключевых моментах.
Государственное управление и регулирование
Как и в правительственном проекте, в депутатском варианте предусмотрены два органа государственного управления в сфере телекоммуникаций — Кабинет министров Украины и уполномоченный Центральный орган исполнительной власти в области связи и информатизации (и орган регулирования) — Национальная комиссия по вопросам регулирования связи (НКРС). На этом сходство заканчивается. Если кабинет министров предлагает замкнуть всю систему управления и регулирования на себя, то депутатский законопроект следует мировой практике создания независимого от исполнительной власти регулирующего органа. В депутатском варианте НКРС — не «центральный орган исполнительной власти со специальным статусом», а независимый коллегиальный орган с очень широкими полномочиями и собственным бюджетом, формируемым из целевых взносов и платежей за оказываемые услуги.
За кабинетом министров оставлено определение общей политики и стратегии развития отрасли. Уполномоченному центральному органу поручено осуществление функций государственного управления для реализации этой политики (подготовка проектов нормативно-правовых актов; определение лицензируемых видов деятельности на конкретных территориях, количества выдаваемых лицензий и механизма их оплаты; стандартизация и сертификация оборудования и услуг; функции научно-технического обеспечения, международного сотрудничества и пр.). Среди важнейших полномочий, которыми депутатский проект наделяет НКРС, — выдача и аннулирование лицензий и общих разрешений, контроль за выполнением их условий, наложение санкций, утверждение предельных тарифов, контроль за деятельностью операторов, за удовлетворением спроса пользователей и соблюдением правил справедливой конкуренции.
Лицензирование
Суть схемы лицензирования, предложенной в проекте кабинета министров, состоит в том, что определяется перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, а решение всех вопросов по порядку и условиям выдачи лицензий оставляется на усмотрение исполнительной власти. Депутатский законопроект предлагает новую для Украины модель, соответствующую рекомендациям Евросоюза. В этой модели деятельность в сфере телекоммуникаций может осуществляться на основании общих разрешений, индивидуальных лицензий и без лицензий. Общие разрешения выдаются любому физическому или юридическому лицу (при условии подачи необходимых документов) на предоставление следующих услуг: фиксированная телефонная связь (в том числе Internet-телефония), мобильная связь, поисковая радиосвязь, теле- и радиовещание. Индивидуальные лицензии (выдаются на конкурсной основе) требуются только для тех видов деятельности, которые предусматривают выделение части номерного или радиочастотного ресурса и/или по отношению к которым существует особый интерес государства к определению условий лицензирования. Например, это возложение обязанностей по предоставлению пользователю универсальных услуг связи.
Все остальные виды деятельности осуществляются без разрешений и лицензий. Видимо, во избежание недоразумений авторы законопроекта специально перечисляют некоторые из «остальных» видов деятельности (доступ в Internet, передача данных, предоставление в пользование сетей телекоммуникаций и др.). Таким образом, депутатский законопроект не только резко сокращает список подлежащих лицензированию услуг, но и создает определенные гарантии против попыток произвольного расширения этого списка.
Законопроект Верховной рады четко определяет, что плата за выдачу лицензий и разрешений предназначена исключительно для покрытия административных расходов. Кроме того, он устанавливает нормы, обеспечивающие открытость и отсутствие дискриминации по отношению к отдельным лицензиатам.
При всей прогрессивности избранного подхода некоторые положения данного законопроекта требуют доработки. Так, остается непонятным, как отличить нелицензируемую услугу «передачи данных» от услуги «передачи информации голосом через Интернет», для которой требуется общее разрешение. Общим недостатком обоих проектов является полное игнорирование действующего Закона Украины «О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности».
Универсальные услуги
В депутатском проекте закона расширен перечень универсальных услуг, доступ к которым должен обеспечиваться всем физическим и юридическим лицам на всей территории страны по доступным ценам. Помимо фиксированной телефонной связи (местной, междугородной и международной) и услуг телеграфа сюда отнесены услуги проводного радиовещания, справочных служб, связи с помощью таксофонов и переговорных пунктов, службы экстренного вызова.
Такой набор универсальных услуг, в общем, соответствует сегодняшним социально-экономическим реалиям Украины — понятно, что включать в этот список, например, услуги доступа в Internet (как это сделано в некоторых развитых странах) было бы преждевременно.
Депутаты предусмотрели создание Фонда универсальных услуг, который позволит частично финансировать развитие универсальных услуг и возмещать убытки операторов, предоставляющих такие услуги. В качестве источников формирования Фонда, в частности, указаны целевой сбор с доходов всех операторов, привлечение средств населения, инвесторов и международных доноров. Детально определен порядок формирования и использования Фонда.
К сожалению, объем данной публикации не позволяет сколь-нибудь подробно остановиться на ряде других особенностей депутатского законопроекта. Так, проектом введена классификация операторов телекоммуникационных услуг (доминирующие, монопольные и прочие), определены принципы их деятельности. По-новому урегулированы вопросы взаимодействия операторов и взаимосоединения сетей. Исключена статья об оперативно-техническом управлении сетями, которое правительство предлагало поручить «Укртелекому». Уточнены подходы к государственному регулированию тарифов. Несколько расширены права пользователей телекоммуникационных услуг.
Заслуживает упоминания еще одна любопытная «новелла» депутатского проекта — статья, посвященная регистрации доменных имен Internet. Содержание, да и само появление этой статьи, скорее всего, вызовут противоречивую реакцию, однако следует признать, что национальный домен не может бесконечно долго оставаться вне сферы интересов государства. Передача полномочий государственного регулирования на уровень Национальной комиссии, как предложено в проекте, — вовсе не худший вариант, особенно в нынешней ситуации, когда на выполнение таких функций почему-то претендует подразделение одного из правоохранительных органов.
Роман Булькевич (roman@bulk.kiev.ua) — независимый юрист (Украина)
P. S. Когда верстался номер, стало известно, что 17 января 2002 года Верховная Рада отложила как депутатский законопроект, так и проект, предложенный профильным комитетом.
Ведущий рубрики «Бизнес и право» — Виктор Наумов (nau@mail.iias.spb.su), сотрудник Санкт-Петербургского института информатики и автоматизации РАН, http://www.russianlaw.net
В спорных вопросах часто бывает полезным обратиться к чужому опыту, тем более если речь идет о двух государствах, связанных многовековыми традициями взаимоотношений. Россия и Украина одновременно стоят на пороге принятия жизненно важных законов в сфере телекоммуникаций, поэтому мы решили опубликовать аналитическую заметку о том, как обстоят дела с регулированием отрасли у нашего ближайшего соседа.