Все государственное регулирование

Реальная отмена государственного регулирования так и остается весьма отдаленной перспективой.

Регулирование — если только они не работали на оператора связи — имело к ним только косвенное отношение. В зависимости от эффективности деятельности FCC или аналогичных структур в других странах, клиенты имели более или менее богатый выбор телекоммуникационных услуг и цен. Регулирующие органы, конечно, могли повлиять на стоимость или простоту поддержки крупной сети, однако они никогда не пытались вмешиваться в частные сети.

Ныне все меняется. С развитием узлов Web, сетей Extranet и электронной коммерции привычные границы корпоративных сетей значительно расширились как в географическом, так и в концептуальном смысле. Если сеть связывает офисы в разных странах, то ее функционирование регулируется законодательством каждой страны, а если сеть охватывает покупателей или поставщиков, то она подпадает под еще большее число регулирующих норм. Развертывание сетей сейчас — это уже не просто вопрос коммуникаций: в каждой стране, где пользователи имеют доступ к вашим серверам, вы привлекаете к себе внимание государственных структур, таких, как налоговые органы, цензура и полиция.

Возвращаясь к реалиям телекоммуникационной отрасли, привычный тезис о том, что отмена государственного регулирования ведет к расширению выбора и снижению цен, также более не соответствует истине. Впрочем, то же относится и к популярному заблуждению, что в Америке рынок более свободен по сравнению с хаосом, царящим в Европе и Азии вследствие бюрократических препон. В действительности стремление предотвратить образование крупных картелей и гарантировать свободу конкуренции оборачивается едва ли не самым жестким регулированием, чем где-либо еще в мире. Тем не менее, за исключением некоторых случаев, поставленная цель достигалась весьма эффективно — по сравнению с другими странами мира, телекоммуникационный рынок США отличается наиболее низкими ценами и наивысшим уровнем конкуренции.

Для формирования столь благоприятной среды государство провело два действительно уникальных мероприятия. Первым стало предпринятое министерством юстиции разделение AT&T, оно открыло возможность для конкуренции в телекоммуникационной отрасли. Между тем спустя почти четверть столетия большинство других телекоммуникационных рынков все еще фактически находится под контролем таких мощных монополий, что им позавидовала бы и Ma Bell. Второй раз правительство вмешалось в 1996 г., приняв Акт о реформе телекоммуникационной отрасли, который заставил RBOC открыть свои региональные сети для конкурентов. В других странах есть подобные законодательные нормы, однако альтернативные операторы местной связи (Competitive Local Exchange Carrier, CLEC) остаются, в основном, американским феноменом.

Вряд ли кому-нибудь придет в голову призывать государство национализировать телекоммуникационную отрасль. По существу, самой серьезной проблемой государственного регулирования в таких странах, как Франция или Германия, остается то, что государству принадлежит значительная доля акций крупнейших операторов, что приводит к очевидному конфликту интересов. В то же время, определенное вмешательство все же необходимо. По мнению большинства экономистов, телекоммуникационная отрасль представляет собой «естественную монополию», без регулирования которой невозможно защитить компании от произвола наиболее мощных операторов.

ХОЗЯЕВА МЕДНОЙ ГОРЫ

Наиболее значительным эффектом от принятия Акта о реформе телекоммуникационной отрасли стало распространение технологии цифрового абонентского доступа (Digital Subscriber Line, DSL). Так как местные медные сети открыты для всех, руководители телекоммуникационных компаний США знают, что если они не предоставят высокоскоростную технологию по конкурентоспособной цене, то это сделает кто-нибудь другой. У традиционных операторов в других странах такой стимул отсутствует — большинство европейцев понятия не имеют о DSL, в то время как в Штатах эта технология рекламируется даже для конечных пользователей.

В июле 2000 г. Европейская комиссия предписала 15 странам Европейского союза (ЕС) до конца года осуществить разделение услуг по американскому типу. Звучит обнадеживающе, однако регулирующие органы стран Евросоюза имеют привычку игнорировать директивы Комиссии. Аналогичные постановления принимались и в 1998, и в 1999 гг., но до сих пор национальные законодательства приведены в соответствие с этим требованием менее чем в половине стран (см. врезку «Сроки разделения»).

Европейские правительства приводят в свое оправдание тот же тезис, что был в ходу у американских операторов связи — тезис о том, что сети утратят работоспособность вследствие «перекрестных помех». Под перекрестными помехами в данном случае имеется в виду интерференция в результате применения различных видов DSL. Наиболее распространенная уловка состоит во внедрении дружественной к потребителю технологии Asymmetric DSL (ADSL) для того, чтобы потом заявить, что перекрестные помехи препятствуют функционированию симметричных технологий, способных составить конкуренцию выделенным линиям.

Наиболее оригинальной антиконкурентной стратегии придерживается австралийская компания Telstra. Этой компании вменено в обязанность начать раздельное предоставление услуг до 2001 г., в ответ на что ее руководство заявило, что имеющиеся медные линии находятся в таком плачевном состоянии, что использовать их для DSL решительно невозможно. Ввиду необходимости масштабных технических работ даже в наиболее густонаселенных районах внедрение новой технологии может начаться не ранее 2002 г.

Потенциальным конкурентам часто оказывается невозможно разместить свое оборудование на телефонном узле оператора. «Проблема в том, как независимым провайдерам Internet уместить все свое оборудование для DSL у традиционного оператора местной связи (Incumbent Local Exchange Carrier, ILEC), где и так мало места в стойках», — говорит Дейл Янтцен, директор по маркетингу компании Cisco Systems. По мнению Янтцена, проблемы такого рода, а также высокие цены сдерживают внедрение DSL даже в Соединенных Штатах. «Большинство малых и средних компаний по-прежнему предпочитает коммутируемые соединения», — сетует Янтцен.

В Соединенных Штатах разногласия между операторами относительно доступа к медным линиям решаются в судах или при посредничестве Public Utilities Commission (PUC), которая есть в каждом штате. В Европе регулирующие органы склоняются на сторону традиционных операторов связи и отказывают в раздельном предоставлении услуг. Это вынудило американского оператора Cable & Wireless проложить свой собственный кабель по территории Великобритании, даже несмотря на то что основной акцент компания делает на телефонию, а не на DSL. По всей Европе ISDN все еще пропагандируется как самая передовая технология доступа в Internet.

Члены лоббистской группы Campaign for Unmetered Telecommunications из Великобритании уверены, что большинство европейских законодателей просто действуют в интересах традиционных операторов. И законодатели, и владельцы являются, как правило, выходцами из министерств связи и сохраняют дружеские отношения со своими бывшими коллегами. «После приватизации компании British Telecommunications (BT) запретили предлагать безлимитные звонки», — поясняет Ричард Слива, секретарь CUT.

Даже когда государство более не является владельцем акций компании, правительство все еще имеет в ней свой интерес — британские граждане, скорее всего, предпочтут иметь акции приватизированной BT, а не ее конкурентов. Дурно понятый патриотизм тоже играет свою роль, так как политики боятся, что иностранные компании опередят местного оператора на его родном рынке.

ОБРЫВАЯ ПРОВОДА

Стереотипное представление о регулировании рынков Европы и Азии и свободе американского оказывается правильным лишь в одном отношении — в том, что касается беспроводных коммуникаций. Не случайно, что именно в этой области телекоммуникаций Европа и Азия опередили Соединенные Штаты. Мобильными телефонами пользуется почти 100% населения Скандинавии и более 50% Великобритании и Португалии, в то время как в США эта цифра только приближается к 50%. Уже 10 млн японцев активно используют беспроводные средства связи для путешествий по Web.

Кроме того, и в Европе, и в Азии принят единый стандарт на сотовые системы следующего поколения, в то время как в Америке за место под солнцем борются три независимых стандарта.

Каким образом Европе удалось уйти так далеко вперед? Отчасти это обусловлено, несомненно, сравнительно низким качеством традиционной проводной связи, однако многие представители отрасли не склонны придавать данному фактору слишком большого значения. «В действительности на то есть одна причина, и эта причина очень проста, — считает Джавайд Азиз, исполнительный директор компании-провайдера услуг хостинга для мобильной коммерции Aspective. — Европа оказалась достаточно сплоченной для того, чтобы принять единый протокол». Отсутствие конкуренции между стандартами подстегнуло конкуренцию между операторами.

Если американские операторы могут использовать любую мобильную систему, какая им нравится, то правительства стран Европы выдают лицензии на спектр только при условии применения одной технологии — Global System for Mobile Communications (GSM). И это несмотря на то, что в момент своего появления в 1982 г. данная технология отнюдь не была наиболее жизнеспособной с коммерческой точки зрения. GSM — сложный протокол, с многочисленными возможностями, наличие которых, особенно вначале, представлялось избыточным. Если бы у операторов была возможность выбора, многие предпочли бы другую технологию, с меньшим сроком окупаемости. Но вместо этого Европа теперь располагает системой, потенциал которой сегодня реализован лишь отчасти, причем планы ее дальнейшей модернизации рассчитаны еще как минимум на 10 лет вперед.

Руководство Европейского сообщества нередко упрекали в том, что столь жесткая ориентация на GSM тормозит прогресс — так, в частности, сторонники Code Division Multiple Access (CDMA) считают, что с технической точки зрения данная технология более совершенна. Это действительно так, но GSM уже широко применялась, когда CDMA находилась еще только в начальной стадии разработки. На самом деле, европейские правительства отнюдь не стремятся затормозить внедрение новых технологий, подтверждением тому может служить то, что CDMA выбрана за основу системы Universal Mobile Telecommunications System (UMTS), наследника GSM.

Европа и Соединенные Штаты по-разному подходят к вопросу о едином стандарте; впрочем, вопрос о регулировании беспроводной связи также далеко не решен. Правительство и отрасль никак не придут к соглашению по поводу лицензирования полосы частот — вопрос, о котором экономисты спорят едва ли не целое столетие. В отличие от других типов сетей, мобильные системы необходимо регулировать — если оптические или медные кабели может в принципе прокладывать кто угодно в любом количестве, то сотовые сети просто не станут работать, если несколько провайдеров попытаются использовать одну и ту же полосу частот в одном регионе. Без внешнего регулирования конкурирующие между собой операторы могут просто заблокировать работу всех сотовых средств связи друг друга.

Подобного рода интерференция впервые возникла между радиостанциями в 20-х гг. Это стало непосредственной причиной создания FCC, задача которой вначале сводилась к урегулированию конфликтов по поводу частот. По мере того как помимо радио претензии на частотный спектр стало предъявлять телевидение, а впоследствии и сети передачи данных, FCC опробовала различные способы выделения частот, но ни один из них никого не удовлетворил (см. врезку «Альтернативы лицензирования»). В конце концов, FCC остановилась на системе аукционов, впервые примененной в Новой Зеландии в 1987 г.

Их идеологи исходят из предпосылки, что тот, кто в состоянии больше заплатить, сможет лучше всего распорядиться спектром. Высокая стоимость выделяемых частот должна стимулировать наиболее эффективное их использование, а это, в свою очередь, должно побудить операторов принять наиболее передовые радиотехнологии. Перспектива получать большие лицензионные отчисления за полосу частот могла бы стать для правительств аргументом в пользу выделения более широкого спектра, способствуя активизации конкуренции и развитию услуг.

Вслед за Соединенными Штатами и Новой Зеландией аукционы по продаже полосы частот стали проводиться во многих других странах, причем каждая из них вносила в эту систему свои изменения. Большинство экономистов сходятся во мнении, что лучшая модель продаж с аукционов сейчас практикуется в Британии; в соответствии с ней на аукцион в начале 2000 г. были предложены пять лицензий на мобильную связь третьего поколения (3G). Главная особенность этой схемы состояла в том, что все пять лицензий продавались одновременно, гарантируя максимальную прозрачность процесса, кроме того, все победители аукциона выплачивали примерно одинаковую сумму. Одна лицензия также была зарезервирована для новичков рынка с тем, чтобы традиционные операторы не могли победить своих потенциальных конкурентов еще в аукционном зале.

Британский аукцион 3G принес гораздо больше денег, чем ожидалось, — почти 40 млрд долларов, в то время как прогнозируемая сумма составляла около 5 млрд долларов. Такие гигантские цифры стали для правительств других стран убедительным аргументом за то, чтобы взять эту схему на вооружение, что, однако, спровоцировали панику среди представителей отрасли. Цены британского аукциона вынудили трех операторов отказаться от участия в аукционе в Германии еще до его начала, другие же предупредили, что они будут в состоянии заплатить за свои лицензии только путем выпуска большого количества необеспеченных облигаций. Аналитики отрасли считают, что продажа лицензий 3G принесет в мировом масштабе в общей сложности 1 трлн долларов.

Многие участники рынка теперь защищают те самые идеи, ярыми противниками которых они были еще год назад. Возглавляемые социалистами правительства внезапно становятся ярыми сторонниками рынка, увидев, какие беспрецедентные барыши могут принести аукционы. Капиталистические правительства в ужасе взирают на то, как дорогой их сердцам рынок отнимает изрядную часть прибыли, на которую они рассчитывали.

«Этот процесс пошел на пользу только обладателям крупных капиталов и весьма успешно вывел из борьбы компании, участие которых послужило бы развитию конкуренции», — подчеркнуто в заявлении, распространенном Telecommunications Managers Association (TMA), британской группой, представляющей администраторов сетей и других заинтересованных лиц. В заявлении говорится, что высокая стоимость лицензий на полосу частот станет «скрытым налогом» на мобильные телекоммуникации и приведет к росту цен для конечных пользователей.

Впрочем, экономисты не согласны с этим. «Возложить расходы на плечи потребителей можно только в том объеме, в каком они согласятся их нести», — поясняет Кен Бинмор, профессор экономики Лондонского университета, автор системы аукционов 3G. По его словам, компании могут заплатить за лицензию не больше того, что эта лицензия действительно стоит. Профессор также отрицает, что аукционная система разработана исключительно с целью выкачивания денег. «Главной целью правительства было создание конкурентной и эффективной отрасли».

В Америке у всех на памяти судьба NextWave — амбициозного оператора, который заплатил 4,8 млрд долларов за 90 лицензий на цифровую связь в 1996 г. Однако двумя годами позже компания объявила о своем банкротстве, поскольку она оказалась не в состоянии произвести очередную выплату по своим обязательствам перед правительством. FCC и другие государственные структуры вынесли из этого прецедента полезный опыт (и стали требовать единовременной авансовой выплаты всей суммы) — однако отрасль, похоже, не извлекла из этого урока ничего. Курс акций европейских операторов мобильной связи упал после британского аукциона на 40%, и причиной этому были опасения, что они разделят судьбу NextWave.

ОГРАНИЧЕНИЯ БИЛЛИНГА

Популярность мобильных телефонов в Европе имеет и свою оборотную сторону. Из-за принятого способа оплаты расценки на международную связь остаются на высоком уровне, эти звонки используются, по сути, для субсидирования операторов. Во многих странах дешевле позвонить за океан, чем в соседнее государство.

До недавнего времени международные звонки регулировались посредством Accounting Rate System (ARS). Благодаря этой системе оператор мог взимать с иностранных компаний за вызов абонента в своей сети такую плату, какую он сам считал необходимой. Неудивительно, что основная масса операторов вводила высокие тарифы, ведь оплата за межсоединение ложилась на плечи граждан других стран. В результате в более бедных странах, где телекоммуникационные компании принадлежат государству, высокие расценки на межсоединения стали основным источником твердой валюты.

В более благополучных странах конкуренция привела к отмене Accounting Rate System в конце 90-х гг.: регулирующие органы ввели более низкие расценки на межсоединения между национальными операторами, и, в качестве побочного эффекта, конкуренты традиционных операторов получили возможность установить свои шлюзы в иностранные сети связи. С началом конкуренции между операторами за входящие международные звонки цены стали падать.

Однако этого не случилось в Европе, поскольку операторы мобильной связи по-прежнему держат цены на межсоединение на очень высоком уровне. В пределах страны эти расходы перекладываются на того, кто производит вызов, — такая система называется Calling Party Pays (CPP). В отличие от Америки в Европе мобильные телефоны имеют свои зональные коды. Это удерживает людей от звонков, однако стимулирует рост мобильной связи, так как пользователям не приходится платить за входящий звонок.

При международном звонке клиент не знает, куда он звонит — на мобильный или на проводной аппарат, не знает этого и биллинговая система оператора. Начисление оплаты производится, исходя из одинаковых расценок, т. е. клиент в Париже будет одинаково платить за звонок в Германию, независимо от того, куда направляется его вызов — на мобильный или проводной телефон. Плата за межсоединение иногда бывает выше тарифов на международные звонки, а это значит, что оператор исходящего звонка терпит убытки. Чаще всего мировые телекоммуникационные компании просто удерживают цены на высоком уровне для всех звонков в Европу.

Высокие расценки в Европе и другим не позволяют снижать цены на международные звонки: так, Япония и США до сих пор дискутируют по поводу высоких цен за межсоединение, которые американские операторы вынуждены платить японским. Правительство и некоторые американские компании даже угрожали подать на Японию в суд, обвинив ее в нарушении положений Международной торговой организации (WTO) о конкуренции. По мнению этих компаний, Япония применяет недозволенные методы для вытеснения американцев с рынка. Представители официальных кругов Японии в ответ обвиняют Соединенные Штаты в том, что они сами ведут протекционистскую политику, указывая при этом на закон, согласно которому иностранные компании не могут быть владельцами некоторых операторов.

ЗАКОН НА ЗАКОНОДАТЕЛЕЙ

Несмотря на все споры между правительствами и компаниями, регулирование связи организовано в международном масштабе достаточно хорошо. Теоретически все нормы международного регулирования подлежат надзору со стороны Международного телекоммуникационного союза (International Telecommunications Union, ITU), в ведении которого находятся также некоторые общемировые вопросы, например размещение спутников связи. Со своей стороны WTO также может способствовать развитию конкуренции: помимо спора о межсоединениях с Японией, США используют положение WTO о конкуренции для влияния на Мексику и Великобританию с целью добиться раздельного предоставления услуг традиционными операторами.

Значительно меньшее согласие царит в вопросах относительно других типов регулирования, причем многие из них начинают затрагивать и корпоративные сети. Некоторые, такие, как налоги, способны огорчить только финансовых директоров, другие же оказывают непосредственное влияние на отделы ИТ, так как руководство компаний возлагает на сетевых администраторов персональную ответственность за работу своих систем. Великобритания уже выступила с угрозой, что тюремное заключение ожидает любого, кто откажется расшифровывать информацию, хранящуюся на жестких дисках, даже если он не имеет соответствующего ключа и вообще не подозревал о существовании такой информации. Законы одной страны могут непосредственно отразиться на другой. Так, например, в Великобритании жесткие законы о диффамации были применены к провайдерам Internet для закрытия ими некоторых конференций Usenet. Эти же законы были использованы и против интерактивных книжных магазинов, таких, как Amazon.com, отказавшихся поставлять в Англию некоторые книги из опасения быть втянутыми в многомиллионные судебные разбирательства.

То же относится и к другим компаниям за пределами США: если Napster действительно признают таким монстром, каким его живописует судья Холл в своем предварительном заключении, каждый, кто будет использовать эту программу или любую другую программу подобного рода, не сможет избежать ответственности путем размещения своих серверов за границей. Недавнее разбирательство Конгресса по поводу интерактивных назначений лекарств уже привело к аресту активов нескольких компаний, причем принятое решение имеет намеренно экстерриториальный характер: если какая-либо иностранная компания попытается продавать выдаваемые в США по рецептам лекарства, то по закону ее руководители будут подлежать выдаче как преступники.

Другие остающиеся вопросы, возможно менее значимые, могут тем не менее серьезно испортить жизнь тем, кто решит заниматься электронным бизнесом. В каждой стране свои законы относительно юридической силы цифровой подписи, конфиденциальности информации о покупателе, авторских прав, права покупателя на возмещение убытков при покупке некачественного товара или услуги. Впрочем, аналитики уверены, что в будущем законодательство разных стран будет приведено к общему знаменателю.

Телекоммуникации могут служить образцом для регулирования других интерактивных отраслей. Хотя регулирование и вызывает постоянные жалобы операторов, упреки к регулирующим органам оказываются не всегда заслуженными, поскольку они связаны обязательствами по международным соглашениям. Вскоре ITU может пополниться международными союзами по шифрованию и электронной коммерции.

К сожалению, другие примеры кооперации не являются столь же воодушевляющими. «В обозримом будущем страны вряд ли откажутся от своего права издавать законы», — уверен Майкл Путнам, аналитик Forrester Research. Европейский союз уже не один год пытается согласовать налоговые законы и нимало не продвинулся в этом — правительства, в зависимости от своей политической принадлежности, либо повышают, либо снижают налоги, не докладывая об этом международным правовым институтам. Скорее всего, подобное положение сложится и во всех других видах регулирования, касающихся Internet. Маловероятно, чтобы функционирование международной сети стало проще уже в ближайшем будущем.

Сроки разделения

Альтернативы лицензирования

Ресурсы Internet