«Воздушная ИТ-карусель» ее величества

Даже традиционный британский стоицизм имеет свои пределы, в чем и убедились на собственном опыте свыше миллиона британцев, когда летом 1999 г. в Паспортном управлении Министерства внутренних дел была введена в действие компьютерная система стоимостью 120 млн фунтов стерлингов (ф. ст.), или 180 млн долл.

Время обработки заявок увеличилось с обычных десяти дней до восьми недель. Дозвониться стало невозможно (только в мае было зафиксировано более миллиона телефонных звонков), и перед шестью региональными офисами управления появились длинные очереди граждан, желающих узнать, готовы ли их паспорта. В Ливерпуле очередь достигала 100, а в Глазго — 150 ярдов (число стоявших в ней перевалило за 500). Чиновникам лондонского офиса пришлось приобрести сотни зонтов для раздачи томившимся под проливным дождем (в очереди находилось несколько тысяч человек, собравшихся попутешествовать). В толпе высадился целый десант телевизионщиков.

В отличие от граждан США, которые нередко не имеют паспортов², британцы, обычно проводящие ежегодный отпуск за границей — во Франции, Греции, Испании, Португалии, периодически сталкиваются с необходимостью обновления документов. Вдобавок к новой компьютерной системе тем же летом было введено правило, гласящее, что дети должны выезжать за границу по своим собственным паспортам, а не по вкладышам в паспорта родителей. В результате многие просто не смогли отправиться в отпуск: на пике хаоса число просроченных заявок достигло 538 тыс.

Столь масштабная катастрофа стала для многострадальных британцев очередным звеном в длинной цепи информационно-технологических неудач. Тем не менее кабинет Блэра, нимало не смущаясь, объявил о реализации самого амбициозного на сегодняшний день ИТ-проекта в госсекторе — создания «электронного правительства, и т. е. системы взаимодействия граждан и компаний с органами власти через Интернет. Проблема, однако, заключается в том, что в таком проекте информационные технологии становятся в значительной мере заложниками случая. Предыдущие неудачи государства в ИТ-сфере практически не касались населения, а вот создание «электронного правительства» обязательно затронет жизнь отдельных граждан. И, как показало фиаско с паспортами, в случае осечки британский бульдог продемонстрирует свой грозный оскал.

В описанной истории этот оскал выразился в действиях парламента. Несколько министров были вынуждены давать длительные разъяснения в Палате общин. Срочно были приняты законодательные поправки, разрешающие бесплатное продление паспортов на два года в любом почтовом отделении Великобритании. Пока злополучные министры путались в своих ответах на вопросы журналистов, влиятельные национальные газеты — такие как The Daily Express — призывали к отставке членов кабинета (использование такой терминологии весьма необычно для страны, где, как правило, политическим неудачникам указывают на необходимость «подумать о своем положении»). Правительство объявило о выплате компенсации лицам, чьи туристические планы были перечеркнуты задержками в получении паспортов.

В очередях ввели систему сортировки — чиновники на бегу давали гражданам советы и пытались поделить ожидающих на «несрочных», «срочных» и «ужасно срочных». Министр внутренних дел Джек Стро объявил о наборе дополнительного персонала (хотя ранее предполагалось сокращение числа административных сотрудников), а также пообещал, что ситуация нормализуется к сентябрю, — слабое утешение для тех, у кого отпуск планировался на июль или август. Апофеоз наступил, когда Стро заявил в Палате общин, что он лично сделает все возможное для выдачи паспорта гражданке, собравшейся провести за границей свой медовый месяц (член парламента от ее избирательного округа сделал в Палате специальный запрос по этому поводу).

Министерство нелепых очередей

Как для компании Siemens Business Services (поставщика системы), так и для Министерства внутренних дел паспортная катастрофа стала не первой. Чрезвычайно похожая неразбериха случилась несколькими месяцами ранее. Тогда возникли трудности с проектом автоматизации Департамента по делам иммиграции и гражданства Министерства внутренних дел. Компьютеризированная система стоимостью 77 млн ф. ст. (115 млн долл.), разработанная тем же поставщиком, была создана для обработки заявлений на предоставление убежища, продление пребывания и получение гражданства. Осенью 1998 г. производительность Департамента составила 3 тыс. заявлений в месяц, а в январе 1999 г., после внедрения системы, этот показатель упал до 995. Юридический статус тысяч людей оказался неясным. Образовались длинные очереди, телефонные звонки оставались без ответа, а в газетах рассказывалось о целых горах мешков с письмами, которые накопились в коридорах Департамента, расположенного в Кройдоне (южном пригороде Лондона).

И если сначала внимание общественности сосредоточилось на несчастных беженцах (жертвах вооруженных конфликтов в различных странах), то позднее выяснилось, что гораздо более серьезной проблемой стал нанесенный этим сбоем экономический ущерб. Хаос затронул многих иностранцев — и занимающих важные посты в британских компаниях (так, в стране трудится немало индийских программистов), и представителей иностранных корпораций, организующих здесь своих дочерние фирмы. Средства массовой информации быстро переориентировались на освещение вопроса о потерянных рабочих местах и загубленных возможностях для инвестиций, что заставило министра Стро увеличить численность сотрудников Департамента на несколько сотен человек.

Система, которая была создана для увеличения количества обрабатываемых заявлений, ускорения процесса и снижения его трудоемкости, на деле оказалась более медленной, требующей добавочного персонала и менее производительной. Неудивительно, что Национальный аудиторский комитет и Комитет по контролю за государственными расходами устроили разнос всем участникам проекта — как компании Siemens, так и правительственным чиновникам, ответственным за его реализацию. Siemens оштрафовали на 4,5 млн ф. ст. (6,8 млн долл.). В случае же с паспортной системой на фирму наложили гораздо более скромный штраф (66 тыс. ф. ст., или 99 тыс. долл.), хотя издержки на обработку документов увеличивались с 12 до 15,5 ф. ст. (т. е. с 18 до 23,25 долл.) за один паспорт. Дело в том, что уж очень велика была роль самого министерства в обострении кризиса.

Конечно, неурядицы с компьютеризацией Паспортного управления и Департамента по делам иммиграции и гражданства породили весьма эффектные публичные зрелища (бесконечные очереди в офисы государственных ведомств, демонстрируемые в теленовостях, стали самым подходящим поводом для яростных нападок на правительство со стороны средств массовой информации и парламентской оппозиции). Однако в действительности эти проблемы оказались относительно «мелкими сошками» в быстро растущем печальном списке информационно-технологических неудач британского правительства. Странно, как оппозиции и журналистам еще не надоело бранить кабинет за очередные провалы в данной сфере и постоянно изобретать все новые синонимы для описания ситуации (хаос, катастрофа, фиаско, путаница и т. п.).

«Все чудесатее и чудесатее!»³

Рассмотрим другие компьютерные нелепости, отмеченные за последние годы в государственном секторе. Из-за массовых сбоев в новой системе Департамента социального обеспечения (ее установкой занималась компания Andersen Consulting) Национальный аудиторский комитет обнаружил около 1900 ошибок в начислениях, после чего государству пришлось выплатить 400 тыс. граждан компенсацию, средний размер которой составил 10 ф. ст. (15 долл.) на человека. Система, предназначенная для отслеживания взносов в Фонд соцобеспечения и расчета пособий вдовам, пенсионерам и безработным, была введена в действие в январе 1999 г. и сломалась уже через несколько дней. В результате 17 млн взносов остались необработанными, чиновники вынуждены были начислять выплаты «на глазок», и, по утверждениям газет, 160 тыс. пенсионеров недополучили значительные суммы — до 100 ф. ст. (150 долл.) в неделю.

Внедрение новой национальной системы управления воздушным движением, осуществляемое корпорацией Lockheed Martin, превратилось в весьма продолжительную (семилетнюю) сагу. За это время стоимость проекта утроилась, и в последний раз срок начала эксплуатации был перенесен с 1999 г. на зиму 2002–2003 гг. Еще один пример — высокотехнологическая система учета историй болезни пациентов (с помощью штрих-кодов) в Национальной службе здравоохранения. Через восемь лет после запуска она внедрена лишь в 12 госпиталях, а объем расходов превысил 32 млн ф. ст. (48 млн долл.). Комитет по контролю за государственными расходами жестко раскритиковал проект за «невероятно низкий уровень менеджмента».

Или еще одна дорогостоящая неудача — внедрение автоматизированной системы выплаты пособий через почтовые отделения с помощью магнитных карт. Проект начал реализовываться в 1996 г., но за три года на новую схему функционирования перешли всего лишь 205 из 19 тыс. почтовых офисов страны, а расходы достигли 1 млрд ф. ст. (1,5 млрд долл.). К началу 2000 г. проект был аннулирован, причем правительство не только не оштрафовало поставщика системы (ICL, дочернюю фирму японского концерна Fujitsu), но и заключило с ним новый контракт, на сей раз на автоматизацию операций британской почты в целом. Чиновники рассудили, что в результате трехлетней работы ICL должна была приобрести кое-какой опыт в этой сфере.

Но самой «чудесатой» стала электронная система национальной обороны Trawlerman. Это единодушное мнение тех, кто ревностно следит за государственными попытками компьютеризации, а таковых в стране немало (к ним относится, например, журнал по информационным технологиям Computer Weekly, учредивший ежегодный приз за самый значительный провал в данной области; и надо отметить, что борьба за высшую ступень пьедестала идет довольно напряженная).

Трудности с системой начались, когда обнаружилось: входом в глубокий бункер под Уайтхоллом, предназначенный для ее размещения, служит крошечный тамбур. Все компоненты — даже компьютеры — нужно было разобрать, перенести через тамбур, собрать вновь и протестировать. Но на этом дело не кончилось — возникла целая серия проблем с обеспечением безопасности и совместимости. Наконец, по словам одного источника, являющегося давнишним критиком государственного подхода к информационным технологиям в Великобритании, техническое задание оказалось сформулированным столь расплывчато, что в нем не нашлось места требованиям по реализации тех задач, ради решения которых все и затевалось. В конце концов проект был аннулирован, и его краху был посвящен специальный доклад Палаты общин.

Все описанные инциденты нельзя считать случайными. «Пик информационно-технологических неудач пришелся на 1999 г., но яйца, из которых вылупились эти уродливые цыплята при нынешнем лейбористском правительстве, были снесены еще консерваторами», — утверждает в своей книге «Государство в информационную эпоху» Ричард Хикс, профессор Манчестерского университета. А вот какое обвинение выдвинуто газетой The Independent: «Проблемы с многомиллионной системой автоматизации Департамента социального обеспечения — лишь последнее звено в цепи сходных катастроф. Сотни миллионов фунтов стерлингов уже затрачены на компьютеризацию госсектора, а управление проектами никак не улучшается. Департаменту пришлось израсходовать около 35 млн ф. ст. (52,5 млн долл.) на исправление проектных ошибок, а общие убытки достигли 125 млн ф. ст. (187,5 млн долл.). Национальный аудиторский комитет и Комитет по контролю за госрасходами постоянно критикуют чиновников за плохой менеджмент в ИТ-сфере».

Весь ужас в том, что эти слова написаны не сейчас, а в 1994 г., и относились они к предыдущей системе Департамента соцобеспечения — той, которую в настоящее время заменили на столь же неудачную. Таким образом, все указанные проблемы с информатизацией государственных учреждений в Великобритании не новы, и возникают они так же часто, как и раньше.

Расследование

Препятствия, противодействующие нормальному внедрению информационных технологий, вовсе не являются экстраординарными или разнородными. Как указывает Хикс, Национальный аудиторский комитет и Комитет по контролю за госрасходами в течение нескольких лет отслеживают подобные провалы. В итоге сформулированы их главные причины, общие для многих ИТ-проектов, осуществлявшихся в различных организациях. Возглавляют список следующие факторы: отсутствие четко обозначенных целей, недостаток поддержки со стороны высшего руководства и выбор слишком амбициозных в техническом отношении проектов (см. врезку «Уроки усвоены?»). Комментируя эти причины, Хикс добавляет: если сравнить реализацию проектов в государственном и частном секторах, то окажется, что в госсекторе, как правило:

• возникающие проблемы гораздо серьезнее;
• уровень квалификации персонала значительно ниже, а его численность недостаточна (вследствие более скромных ставок зарплаты);
• организационные структуры менее гибки и более консервативны.

Кроме того, по мнению Хикса, единственная область, в которой британское правительство демонстрирует хоть какой-то прогресс, это — управление связями с общественностью в процессе исправления допущенных ошибок. Интересное совпадение: в день беседы автора статьи с профессором Хиксом средства массовой информации «упивались» очередной ИТ-неудачей — задержкой в подсчете голосов при выборах мэра Лондона. Сотни впервые использовавшихся электронных счетных машин сломались, «наглотавшись» пыли от зеленого сукна столов, на которых лежали стопки бюллетеней.

Самой лучшей новостью для потерявших терпение британских налогоплательщиков стало объявление о том, что Центральное управление по информационным технологиям назначило комиссию по всеобъемлющей ревизии ИТ-программ в госсекторе, руководителем которой был назначен иностранный чиновник — австралийка Энн Стюард, известный эксперт в данной области. В отличие от предыдущих проверок, сводившихся к поиску виновных, на сей раз основной задачей стало выявление принципов, обеспечивающих успешное осуществление проектов.

Зато этой ревизии не слишком обрадовались поставщики/арендодатели оборудования. Объединяющая их ассоциация немедленно заявила о проведении собственной проверки (вероятно, чтобы испорченная репутация одних не отразилась на имидже других), ответственным за которую стал Чарльз Хьюджс — один из директоров организации. Он признал: «Мы, конечно, озабочены тем, что столько проектов не оправдали ожидания. Когда дела идут плохо, трудности возникают у всех — ведомств, граждан, поставщиков». Кроме того, Хьюджс особо отметил, что эти проблемы отнимают много времени у менеджеров ассоциации, увеличивают издержки компаний и наносят вред их доброму имени.

По словам Хьюджса, в состав авторитетной команды, собранной для исследования подобных случаев, входят генерал, руководивший внедрением информационной системы в Министерстве обороны (сейчас он является высокопоставленным сотрудником корпорации British Aerospace, одного из поставщиков этого министерства), бывший ИТ-эксперт государственного ведомства по электронной разведке — Главного управления правительственных коммуникаций (в настоящее время возглавляет отдел информационных технологий в Clifford Chance, одной из крупнейших юридических фирм мира), а также профессор, работавший в аппарате кабинета министров. Эти специалисты занимаются сбором документальных свидетельств от различных компаний (Andersen Consulting, EDS, IBM, Sun Microsystems и др.).

Предварительные результаты работы комиссии показывают: главная причина неудач состоит в том, что чиновники не придерживаются базисных принципов управления проектами. «Есть множество примеров квалифицированного проектного менеджмента, но сплошь и рядом они игнорируются. Если бы в государственных учреждениях следовали этим примерам, многие проблемы просто не возникли бы, — утверждает Хьюджс. — Более того, реализация проекта часто сводится лишь к компьютерному аспекту, тогда как об управленческом забывают. А ведь информационные технологии не существуют изолированно, сами по себе. Необходимо понять суть автоматизируемой сферы деятельности, и ИТ-проект должен стать лишь одним из ее компонентов. Следует сосредоточиться прежде всего на задачах, выполняемых организацией, и на оценке результатов ее функционирования, а не только на характеристиках информационной системы».

Нечто совсем иное

Оказалось, что к таким же выводам пришла и официальная комиссия (ее доклад был опубликован в мае 2000 г.). Она констатировала: «Требуется кардинальное изменение подхода. Госслужащие должны рассматривать информационные технологии как важный, но не единственный элемент более глобального проекта, связанного с внедрением новых методов выполнения государственных функций». Этими комментариями члены комиссии и ограничились, сославшись на то, что точка зрения правительства адекватно отражена в высказываниях Иана МакКартни — члена парламента и государственного министра Канцелярии кабинета. Он признал: «Направить энергию информационных технологий в нужное русло не так-то просто. Задачи очень сложны и связаны с риском. Правительство успешно реализовало несколько сложных проектов, однако требуется значительно улучшить результаты и не повторять ошибок прошлого».

Кроме рекомендации «думать о проекте реорганизации госслужбы в целом, а не только о его информационной части» в докладе также предлагается назначать конкретных руководителей (а не «размазывать ответственность», как раньше) и внести изменения в процесс осуществления закупок оборудования (прежде всего, четко формулировать требования к новой системе и лучше управлять действиями поставщиков). «Правительство не намерено более терпеть неудачи», — подчеркнул МакКартни. Хьюджс заявил, что комиссия ассоциации полностью поддерживает такой подход.

Нежелание терпеть неудачи похвально, но сдержать это обещание нелегко. Известный эксперт в данной области Маркус Поллетт считает, что создание официальной ревизионной комиссии — шаг в правильном направлении, однако язвительно отзывается как о способности чиновников добиться соответствия слов делу, так и о плотной завесе секретности, скрывающей проблемы не только ИТ-проектов, но и британского госсектора в целом. Он выражает недовольство Центральным управлением по информационным технологиям, находящимся в подчинении Канцелярии кабинета: «От служащих обоих ведомств чрезвычайно трудно получить сколько-нибудь полезные сведения. Они одержимы стремлением предотвратить утечку информации, вся деятельность этих учреждений проходит в условиях сверхсекретности».

Такая ситуация — плохая предпосылка для реализации идеи «электронного правительства», которую планируется воплотить в жизнь к 2005 г. Представитель Канцелярии кабинета заявил: «Один из главных каналов реализации методов электронной коммерции в сфере частного бизнеса — онлайновое управление взаимоотношениями с клиентами и поставщиками. Чтобы сократить расходы и повысить качество закупаемого оборудования, государственные организации должны делать то же самое. Переход госсектора к электронному взаимодействию с партнерами и гражданами сам по себе станет значительным вкладом в развитие е-коммерции».

Очень важно, что одновременно снижается «стоимость государства», т.е. затраты на содержание ведомств и учреждений. Нейл Меллор, директор подразделения программ «е-правительства» в корпорации British Telecom, указывает, что экономия на издержках весьма значительна — до 13,5 млрд ф. ст. (20,3 млрд долл.), а это эквивалентно уменьшению подоходного налога примерно на три-четыре пенса (в расчете на 1 ф. ст.). Только на электронных закупках и услугах можно сэкономить 6 млрд ф. ст. (9 млрд долл.).

В апреле 2000 г. началось создание Интернет-портала, через который граждане и фирмы смогут общаться с органами власти. Важно, что появляющаяся на нем информация идет из единого источника, а не с разрозненных Web-сайтов. На первом этапе сведения предоставляются в статическом, а не в динамическом режиме, но в 2001 г. запланировано построить систему взаимосвязи портала с информационными системами государственных ведомств. Все было бы хорошо, но чиновники опять поскользнулись на очередной «банановой шкурке». Никому не пришло в голову проверить наличие аналогов широко объявленного названия портала — U.K. Online. Спору нет, звучит хорошо, но это эффектное имя оказалось занятым одним из средних по размерам Интернет-провайдеров, который вовсе не собирается с ним расставаться. И снова госслужащим пришлось отвечать на неприятные вопросы в Палате общин — на сей раз их задавал тот член парламента, в чьем избирательном округе зарегистрирован данный провайдер.

Естественно, в конце концов решение было найдено, и правительственный портал получил то, что хотел. Но как это было сделано? Каковы детали соглашения? Официальные лица хранят гордое молчание. О господи, нет, мы ни в коем случае не можем раскрыть такую информацию...

Малькольм Уитли — независимый обозреватель журнала CIO Magazine, e-mail: malcolm_wheatley@compuserve.com

Уроки усвоены?