Рекомендации для прозрачности

СЕРГЕЙ МАЦОЦКИЙ уверен­, что ситуацию с госзакупками в области ИТ можно исправить в рамках имеющегося законодательства

Осенью прошлого года на встрече в Минком­связи представители ряда ведущих интеграторов обратили внимание чиновников на ряд беспокоящих их проблем, в том числе — несовершенство правоприменения законов о госзакупках (94-ФЗ и 223-ФЗ) и вреде для рынка ИТ чрезмерного распространения инсорсинга в госкомпаниях. О том, как «капитаны» ИТ-бизнеса предлагают исправить положение, Computerworld Россия побеседовал с Сергеем Мацоцким, председателем правления компании IBS.

Как возникла идея обратиться в Минкомсвязи с предложениями относительно госзакупок?

Это не было специальное обращение к правительству, просто осенью новое руководство Минкомсвязи в лице замминистра Марка Шмулевича решило пообщаться с интеграторами. Мы подумали, что познакомиться — это, конечно, дело хорошее, но лучше прийти на такую встречу с конкретными предложениями о том, что необходимо для развития отрасли. Мы выделили ряд вопросов, ключевых с точки зрения развития ИТ-рынка, в области государственных ИТ, образования, импорта и экспорта ИТ-продуктов и услуг.

Тема государственных закупок в области ИТ была одной из центральных, поскольку они ощутимо влияют на развитие рынка. IBS в данном случае пример нехарактерный — у нас на работу с государством приходится лишь 12% оборота, но в среднем по ИТ-рынку госзаказ, закупки по которому регламентируются­ законом 94-ФЗ, составляет­ более трети. А если добавить сюда госкомпании, которые проводят закупки по аналогичному закону 223-ФЗ, то это затрагивает, по моим оценкам, до 70% рынка.

Поэтому на развитие отрасли законы 94-ФЗ и 223-ФЗ оказывают существенное влияние. Точнее, не сами законы, а практика их применения.

А что не так с практикой?

Эти законы отлично работают при закупке простых биржевых товаров, продукции и услуг с понятными стандартными характеристиками. В этом случае цена является главным критерием выбора, и наш закон отлично работает, поскольку его смысл именно в том, чтобы провести закупку по минимальной цене.

Но при продаже сложной компьютерной техники, тем более услуг или проектов, ситуация совсем иная.

Скажем, заказчику требуется проект по созданию сложного программно-аппаратного комплекса «под ключ» — включая программное обеспечение, оборудование, работы по наладке и сопровождению. Это эффективный подход, поскольку понятно, кто несет ответственность за результат, а поставщик может предлагать более качественные комплексные решения. Но сегодня, когда госзаказчик объявляет подобный конкурс, зачастую в Федеральную антимонопольную службу поступает жалоба, что согласно закону закупка должна быть разбита на составляющие: техника, ПО, услуги. ФАС выносит решение конкурс отменить и разбить лот на составляющие.

Другая проблема — качество конкурсных заявок. Компания-претендент может написать в той части заявки, где описывается предлагаемое решение или продукт, любую ерунду, но госзаказчик не может отклонить такую заявку. Если там содержится фраза, что поставщик согласен выполнить конкурсные требования по определенной цене, то ФАС встает на сторону поставщика: считается, что это корректно оформленная заявка, и оснований, чтобы ее отклонить, не имеется. И неважно, что на момент подачи заявки поставщик, возможно, совершенно не представляет, как это будет делать.

На самом деле закон подробно описывает, что должно содержаться в той части заявки, которая описывает предложение. И нигде не сказано, что квалификация исполнителя или качество предложения не имеет никакого значения. Но правоприменительная практика такова, как я сказал. Сегодня антимонопольное ведомство обычно трактует ситуацию предельно упрощенно. Более того, если внимательно посмотреть на его решения в схожих ситуациях, то они нередко противоречат друг другу.

В результате доходит до того, что в некоторых случаях Федеральная антимонопольная служба невольно превращается в инструмент шантажа госзаказчиков и ИТ-поставщиков со стороны так называемых тендерных рейдеров.

Изменение законов — дело рискованное...

Я уже сказал — закон неплох, он содержит все необходимые требования. Нужно разобраться с его применением. Посмотреть на реальную практику, выработать некоторые общие подходы и методики по разрешению типовых спорных ситуаций с учетом специфики нашей отрасли. Все это может быть сделано в виде внутренних рекомендаций ФАС, в рамках уже действующего законодательства. Это нормально, когда контрольное ведомство разъясняет и уточняет отдельные аспекты применения законодательства — это делает по своим вопросам и Минфин, и ФНС, и высшие судебные органы.

По нашим оценкам, на эту методическую работу понадобится два месяца и пять-шесть специалистов. Если потребуется, мы предоставим ФАС, Минкомсвязи и Минэкономразвития экспертов от отрасли.

Понятные правила игры и методическая поддержка облегчат жизнь и государственным заказчикам, и ИТ-компаниям, работающим на этом рынке. Рынок станет более конкурентным и прозрачным — это именно то, на что нацелен закон 94-ФЗ.

Изменит ли ситуацию принятие вместо 94-ФЗ закона «О Федеральной контрактной системе»?

В нашей стране очень мало тех, кто знает, как, например, в Америке — на которую чаще всего ссылаются — работают аналогичные механизмы. Поэтому всем кажется, что примем еще один закон, назовем это контрактной системой — и все заработает. А в США это очень развитая и очень давняя практика, это полдюжины толстых томов с примерами, в которых описано, каким образом надо правильно делать закупки в зависимости от того, что ты покупаешь, как правильно организовывать торги, каковы лучшие практики по контрактам. Причем система эта постоянно совершенствуется и развивается.

Еще один институт, который существует в Америке и который Минэкономразвития хочет внедрить у нас в систему конкурсных торгов, — специализированные агентства, осуществляющие закупки в интересах тех или иных госорганов.

Каков должен быть статус этих агентств?

В Америке, если мы берем ее за образец сейчас, есть и частные компании, и государственные агентства.

В целом это правильная идея. Профессиональные специализированные организации смогут делать закупки эффективнее и квалифицированнее.

В свое время российские проекты в ИТ-сфере, финансируемые Международным банком реконструкции и развития, осуществлялись подобным образом. Так что у нас есть опыт работы по таким правилам, мы готовы этим опытом поделиться.

Принятие закона о ФКС изменит ситуацию?

Нет смысла обсуждать, сколь плох ФЗ-94 и какой может быть хорошей Федеральная контрактная система. Самая большая сложность в ФКС не идея, а ее реализация. Система в любом случае будет сложная, в том числе и из-за наличия в ней упомянутых агентств, с которыми много вопросов. Будут ли они коммерческими структурами или частными или возникнет какое-то государственно-частное партнерство, каким образом их финансировать, какие у них будут права, как они будут взаимодействовать с конечным заказчиком... Все это в законе придется прописать, иначе в нем не будет смысла. Пока к процессной стороне ФКС разработчики закона еще и не подошли.

Насколько можно воспользоваться мировым опытом, к которому принято апеллировать?

В разных странах очень разные системы. Есть американский опыт, в Европе от страны к стране все тоже очень разнится. Очень интересен австралийский опыт, один из самых интересных в области госзакупок.

Насколько я понимаю, Минэкономразвития использует американский опыт. Но сказать — это одно, а расписать все на уровне конкретных процессов и процедур — совсем другое. Поэтому подождем — увидим. Моя оценка: что-то сдвинется не раньше 2015 года, а, возможно, и позже.

Правила 94-ФЗ выглядят, хотя бы в теории, очень простыми и прозрачными, не приведет ли их усложнение к большим злоупотреблениям?

Механизм может быть и простой — вопрос в том, насколько он эффективен. Посмотрите, какое количество торгов проходит с единственным участником. По нашей индустрии, я думаю, это минимум 30%. Все заинтересованные лица уже научились обходить налагаемые законом ограничения и описывать нужный им товар таким образом, чтобы его уникальность была абсолютно очевидной. А уникальность и дает единственного исполнителя заказа.

Эти конкурсы никто не оспаривает?

А что их оспаривать? Формально, с точки зрения закона, там все правильно и даже формально присутствует необходимое «или эквивалент».

Это если говорить о простых ситуациях покупки товаров. Когда речь идет о покупке услуг или разработок, ситуация еще сложнее. Бывают откровенно коррупционные ситуации, когда госзаказчик затачивает требования под одного участника. Бывает и по-другому, когда заказчик просто пытается прописать ограничения так, чтобы не допустить победы компании, ну, скажем, «Три дурака», в тендере на разработку системы, которую эта компания никогда не сделает. Однако «Три дурака» все равно ввязывается в тендер и жалуется в ФАС, что ее отстранили, хотя она готова все выполнить дешевле всех. А то, что она написала ерунду в конкурсной заявке по предмету конкурса (а, может быть, вообще не потрудилась ничего написать) — это не играет роли. Обычно ФАС с этим соглашается и допускает ее до торгов. В конечном итоге «Три дурака», скорее всего, попадет в реестр недобросовестных поставщиков, но это произойдет через год-полтора, а до того момента госзаказчику как-то мучиться с ней.

То есть предлагается ввести критерии типа опыта работы в данной области?

Для начала мы говорим о более простых вещах. Например, договариваемся, что в конкурсной заявке та часть, которая описывает предлагаемое решение или продукт, является значимой. И что заказчик вправе отвести от торгов компанию, которая не описала, каким образом она будет делать эту работу, или описала это неправильно.

И «Три дурака» пойдет жаловаться в ФАС...

А это уже не компетенция ФАС, она регулирует только соблюдение процедур. Если заказчик отказал в содержательном плане, то такой конфликт решается в арбитражном суде. Жалуйся на заказчика, что он тебя необоснованно отвел, что на самом деле ты в заявке написал все правильно. Это нормальная практика. Надо сказать, что арбитражная судебная система в нашей стране за последние годы, в общем, сделала огромный шаг вперед. И у нас она, в отличие от общегражданского судебного производства, не является объектом жесткой критики.

Как арбитраж разберется, разумное ли предложение написано в области ИТ?

Так, как разбирается любой суд, — проводит экспертизу, это обычная судебная практика. Арбитраж — очень понятный и прозрачный механизм для решения подобных споров. Это публичная, соревновательная, содержательная процедура. Кроме того, суд как процесс имеет различные последствия, в том числе для тех, кто в этот арбитраж обращается необоснованно, потому что на проигравших относят судебные издержки, им можно предъявить встречный иск.

Это нормальная, цивилизованная, принятая во всем мире процедура. К сожалению, ничего лучше судебной системы мир не придумал. А мы пытаемся заменить судебную систему регламентами в толковании ФАС.

А может быть, у антимонопольного ведомства пока нет возможности делать по-другому?

Тут скорее вопрос не к ФАС, а к Минкомсвязи: если отраслевое министерство хочет, чтобы закупки в области ИТ были эффективными, то тогда оно должно помочь создать соответствующие документы, описать типы закупок, договориться с антимонопольной службой, объяснить свою позицию заказчикам и поставщикам.

Нам кажется, что Минкомсвязи должно быть больше всех заинтересовано в том, чтобы изменить положение с закупками, потому что это даст огромный импульс здоровому развитию рынка, повышению квалифицированной конкуренции на рынке.

Для ФАС, как я понимаю, мы — сектор маленький и на общем фоне вполне рыночный. Поэтому инициативу должно проявить министерство, раз уж оно планирует за пять лет удвоить российский ИТ-рынок.

С момента подачи вами предложений идет уже третий месяц, есть какая-нибудь реакция?

Нет, пока тишина.

Еще одна тема, взволновавшая интеграторов, — инсорсинг. Чем он так опасен?

С инсорсингом похожая проблема — это не рыночный, не прозрачный механизм. При инсорсинге все ресурсы, обслуживающие ИТ-функции, находятся внутри компании и существуют вне рыночных правил. Может ли это быть эффективным? Сомневаюсь.

Этот вопрос с инсорсингом не так прост: вряд ли возможна работа только с помощью аутсорсеров. Мода «отдаем все на аутсорсинг» была какое-то время назад, но сейчас сошла на нет. IBS, допустим, на западном рынке работает с крупнейшими мировыми компаниями, эти компании активно пользуются услугами сторонних подрядчиков, но при этом имеют и собственные ИТ-подразделения.

Проблема российских компаний в том, что, создавая собственные ИТ-подразделения, они стремятся отдать им все, независимо от того, насколько это эффективно. Если это делают частные компании — пусть делают, это проблема их акционеров. Когда к инсорсингу прибегают компании с государственным участием, то это уже вопрос государства. Потому что, во-первых, это вопрос эффективности гос­компаний. А во-вторых, усиление инсорсинга влияет на здоровье всего ИТ-рынка. Государство должно принять это во внимание.

Где тогда провести границу между необходимостью и излишествами?

Лет десять назад, когда аутсорсинг еще был намного более модным, чем сейчас, говорилось, что процессы, связанные с основным бизнесом, нужно обслуживать своими силами, а все остальное нужно покупать на рынке максимально дешево. В этом была логика.

Про инсорсинг можно говорить, когда, скажем, рынок сильно недоразвит или у заказчика имеются какие-то особые требования, допустим по секретности. Но у нас это не так.

У нас ИТ-активы заказчика выделяются в отдельную компанию, объявляется, что услуги у нее будут покупаться на рыночных основаниях. «Вроде как на рынке», но у собственных сотрудников. На самом деле это «псевдорынок», этот механизм не работает.

Почему?

Тут много причин. Вот, например, конкретный случай. Несколько лет назад с ИТ-руководителем очень крупного заказчика мы разговаривали о том, чтобы забрать у него на аутсорсинг услуги по поддержке рабочих мест. Это достаточно простые, но ресурсоемкие услуги. Он был согласен — на него тоже начальство давит, требует сокращения штата. Мы сели, посчитали, сделали предложение. Но получалось, что при том уровне обслуживания, на который у них заключен договор с материнской компанией, у нас, условно говоря, меньше 900 руб. в месяц на один компьютер никак не получается, такова себестоимость при нашей эффективности, масштабах и т. д. А у него, допустим, затраты — 700 руб. Я два месяца пытался разобраться. Разобрался. У него процент выполнения соглашения об уровне обслуживания — 30. А наши расчеты, естественно, были сделаны исходя из 100% выполнения SLA. То есть материнская компания готова платить инсорсеру даже тогда, когда он выполняет свои обязательства всего на треть. С внешним подрядчиком такое, конечно, невозможно представить.

Удается ли инсорсинговым компаниям параллельно работать на открытом рынке?

Лично я успешных примеров такого рода не знаю — ни в нашей стране, ни, кстати, за рубежом. Попытки создать такие структуры были, но всегда заканчивались неудачей. Я думаю, вы и сами примеры знаете. Продать такого инсорсера внешнему инвестору тоже обычно невозможно, так как без гарантированного контракта с материнской компанией-клиентом цена продажи будет стремиться к нулю.