Учет населения в лучах СИРИУСа

Когда будет создан регистр населения, по учреждениям будут ходить данные, а не люди

В центре внимания очередного выездного семинара, проведенного под эгидой ассоциации СИРИУС, вновь оказались проблемы создания государственного регистра населения (ГРН) — системы сбора и анализа данных о гражданах России и других стран, проживающих на территории нашей страны. Участники семинара обсудили ход работ и дальнейшие планы по созданию информационной системы ГРН, познакомились с зарубежным опытом и рассмотрели наиболее острые вопросы, возникающие в ходе реализации этого проекта. Наиболее серьезная из них связана с подготовкой нормативно-законодательной базы для развертывания и функционирования новой системы.

В семинаре, прошедшем в Австрии (предыдущие встречи организовывались в Германии, Франции, а также в ряде регионов России), приняли участие свыше 70 человек — представители федеральных и региональных структур власти России, компьютерных компаний и организаций, выполняющих проекты в области ИТ. Организаторами семинара выступили Минсвязи, посольство и торговое представительство России в Австрии и Ассоциация системной интеграции и разработки информационных и управляющих систем (СИРИУС).

Государственный регистр населения

Как рассказал заместитель директора ВНИИ проблем вычислительной техники и информатизации Минсвязи Виктор Лисицин, ГРН представляет собой территориально распределенную систему, содержащую документированную информацию о гражданах РФ, стран зарубежья и лицах без гражданства. Согласно замыслу создателей, система должна содержать «открытые» данные, которые будут поступать из паспортно-визовых служб (паспортные столы, ОВИРы, а также местные органы самоуправления) и ЗАГСов. Уже сейчас часть местных отделений этих служб в какой-то мере автоматизирована, однако идея ГРН состоит в том, чтобы объединить информационные системы всех перечисленных служб и дать возможность другим ведомствам использовать имеющиеся сведения о гражданах.

Система, как утверждают ее создатели, принесет пользу и государству, и гражданам. У учреждений отпадет необходимость в многократном дублировании ввода информации, уменьшатся связанные с этим расходы. Появится возможность получать достоверную информацию и об отдельном человеке, и о целых категориях граждан, проживающих в различных территориальных образованиях. В свою очередь, гражданам не придется многократно готовить для различных ведомств одни и те же документы.

Система ГРН должна стать частью более общей системы организационных мер и процедур, основанных на определенной нормативно-законодательной базе. Нынешняя система регистрации и учета ориентирована на ручной ввод и обработку данных, под это подстроены ее рабочие процессы, документооборот, нормативно-законодательная база. С появлением ГРН появляются новые возможности по автоматической обработке информации о гражданах. Чтобы система ГРН заработала эффективно, вероятнее всего, потребуется внести изменения в систему регистрации и учета граждан. Вопрос, что именно надо менять и насколько сильными должны быть изменения, похоже, наиболее спорен.

ГРН сегодня и завтра

Основанием для создания автоматизированной системы ГРН стало распоряжение № 323-р правительства РФ от 2 марта 2000 года. В соответствии с ним на Минсвязи была возложена разработка проекта концепции, а на Минтруд — подготовка проекта федерального закона о государственном регистре населения. Оба документа были разработаны и представлены в правительство.

Система ГРН является частью автоматизированной системы «Персона», разрабатываемой в соответствии с постановлением коллегии Госкомсвязи от 19 июня 1998 года «О создании общегосударственной автоматизированной системы учета лиц, проживающих в Российской Федерации и временно пребывающих на ее территории, и официальных документов, удостоверяющих их личность». Начало проекта по созданию «Персоны» было положено постановлением правительства от 30 декабря 1994 года.

Создание системы ГРН включено в состав проекта федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)».

Концепция ГРН

По словам Лисицина, представленная в правительство концепция «решена в пользу муниципального и регионального уровней». Структура хранения данных в системе будет иметь децентрализованный вид: наиболее полную информацию предполагается хранить на низовом уровне — там, где потребность в ней наиболее велика. «Наверх» разумно передавать лишь ту часть данных, которая необходима для различного рода анализа.

Согласно нынешнему варианту концепции, ГРН будет иметь три уровня реализации: федеральный, региональный и муниципальный. На федеральном уровне будет формироваться база метаданных, эталоны информационно-лингвистических средств системы и, кроме того, осуществляться разработка методических и нормативных правовых документов, управление информационно-техническими ресурсами системы и оказание информационных услуг. На региональном уровне будет обеспечиваться хранение персональных и сводных данных о населении, проживающем на территории субъекта федерации. Наконец, на муниципальном уровне предполагается хранить персональные и сводные данные о населении, проживающем на территории муниципального образования, и проводить подготовку исходной информации в паспортных столах ЖЭКов, ДЭЗов, органов внутренних дел, ЖСК, общежитий, гостиниц, а также ЗАГСов.

Существуют и альтернативные точки зрения на архитектуру системы. Так, Владимир Мартынов, представитель ВНИИ «Спецтехника» МВД РФ, считает, что ГРН должен иметь четыре уровня: низовой (паспортные столы, ОВИРы, ЗАГСы и др.), муниципальный (городские или районные структуры), региональный (субъекты федерации) и федеральный. По мнению Мартынова, в системе нужно собирать и хранить минимум реквизитов, поскольку с появлением новых объемы обрабатываемых данных будут существенно расти. Лисицин также считает, что количество сведений, собираемых о гражданах, должно быть минимальным, но достаточным для того, чтобы можно было получить представление о социальной структуре населения. Личный код граждан, по мнению Лисицина, должен формироваться на основе персональных данных.

Состав данных, накапливаемых в системе, концепция предлагает устанавливать и менять только путем принятия законов и последующих поправок к ним. Однако Борис Кристальный, советник комитета по информационной политике Государственной думы, считает, что не следует фиксировать перечень персональных данных в федеральном законе. Соглашается с этим и Олег Рыков, советник департамента культуры, образования и науки Аппарата правительства. Судя по всему, создание ГРН не приведет к переходу на полностью безбумажную технологию работы с персональными данными граждан. Мартынов уверен, что бумажные документы все равно останутся, хотя бы в качестве носителей подписей и печатей.

Ход работ

Лисицин считает, что «главная на сегодня задача — выбрать оптимальную последовательность создания автоматизированной системы ГРН». Как рассказал председатель совета директоров ассоциации СИРИУС, директор НИИ «Восход» Леонид Марин, под эгидой Минсвязи уже подготовлены типовые технические задания на автоматизацию местных паспортно-визовых служб и ЗАГСов. До гонца года планируется осуществить утверждение техзаданий государственными заказчиками — Минсвязи, МВД и Минюстом.

Следующим этапом должно стать создание программного обеспечения для автоматизации местных регистрационных служб. Согласно нынешним планам, МВД и Минсвязи проведут конкурс среди разработчиков ПО, затем лучшее решение будет установлено во всех низовых структурах паспортно-визовых служб и ЗАГСов. В ходе этих работ создатели ГРН намерены учесть опыт разработки и развертывания системы ГАС «Выборы» (насколько известно, и сама ассоциация СИРИУС сложилась на основе кооперации организаций, участвовавших в создании этой системы). «Автоматизация низовых звеньев должна проводиться индустриальным методом», — уверен Марин.

Затем планируется приступить к автоматизации служб уровня субъектов федераций. Сейчас разрабатываются типовые технические задания по их автоматизации. После этого наступит черед служб федерального уровня.

Как и во многих крупных проектах, типовые схемы и решения создаваемой системы ГРН проходят обкатку в пилотных зонах. В качестве таких зон выбраны 13 регионов, 9 городов, 6 городских и 16 сельских районов. Пилотными зонами охвачено более 13 млн. человек. В шести регионах, двух городах, трех городских и девяти сельских районах уже ведутся практические работы. Разработка и реализация пилотного проекта по созданию в субъектах Федерации фрагментов автоматизированной системы ГРН должны быть осуществлены в течение 2002-2003 годов. На финансирование пилотных реализаций потребуется в общей сложности 300 млн. руб.

В рамках проекта предстоит провести колоссальную работу по созданию инфраструктуры. Предстоит собрать десятки тысяч ПК, поставить их в регистрационные службы, смонтировать, настроить, установить программы, создать и настроить локальные сети.

Отдельная большая проблема — создание сети телекоммуникаций, которые смогли бы связать воедино информационные системы служб различных уровней. Решением, рассчитанным на первое время, мог бы стать обмен данными на дискетах, однако в дальнейшем придется переходить на телекоммуникационный обмен информацией. В качестве другого временного решения для передачи персональных данных системы ГРН предусматривается возможность использования выделенных каналов телекоммуникационной сети ГАС «Выборы» (подробно об этой системе рассказывается в Computerworld Россия, № 15-16 за 2001 год).

Проблемы ГРН

Основные споры на семинаре разгорелись вокруг двух вопросов, в конечном итоге упирающихся в проблему защиты персональных данных от несанкционированного использования.

Первый вопрос: что должно быть принято раньше — закон о ГРН или закон о защите персональной информации. Согласно концепции ГРН, правовую основу защиты данных в нем должны составить Конституция, а также ряд федеральных законов, указов Президента и постановлений правительства. Однако многие, судя по всему, откровенно опасаются за сохранность персональных данных, которые будут храниться в системе. Их утечка может иметь самые разные последствия, начиная от рассылки по почте навязчивой рекламы и заканчивая появлением новых видов преступлений в случае, если уголовный мир возьмет на вооружение современные методы обработки и анализа персональных данных.

Однако, по мнению разработчиков концепции, утечка персональных данных — не единственная опасность. «По-настоящему страшно, когда в госорганы придут недостоверные сведения о человеке», — считает Лисицин.

Второй, не менее острый вопрос: достаточно ли имеющейся законодательной базы для того, чтобы начать работу над созданием ГРН. Проведя автоматизацию существующей системы паспортно-визовых служб и ЗАГСов, можно сделать 70-80% всей работы по созданию ГРН. Однако 20-30% работ, связанных с обеспечением доступа к создаваемым информационным ресурсам, в рамках автоматизированной «ручной» системы на сегодня никак не регламентировано. Именно к этой части работ есть претензии у Минюста, именно тут нужны новые законы. Сложность ситуации состоит в том, что и законы эти принимать надо, и работы над ГРН продолжать.

«Система учета населения в России в целом налажена хорошо, ее не надо менять, ее надо автоматизировать», — подчеркнул Лисицин. Однако судя по высказываниям других участников дискуссии, изменений едва ли удастся избежать. Например, согласно нынешним нормам, существуют большие ограничения на передачу данных из ЗАГСов в другие ведомства и организации. Правда, для силовых структур эти нормы не являются препятствием к получению нужной информации. Другой пример — необходимость решения проблемы унификации рабочих процессов в различных структурах одного уровня. Вероятно, ГРН будет создаваться в расчете на определенный набор процедур, и низовым структурам придется приспосабливаться, трансформируя свои рабочие процессы.

Обмен опытом

Участники семинара ознакомились с опытом австрийских коллег по созданию центрального регистра населения (ЦРН). В некоторых землях Австрии уже созданы свои местные регистры населения, идет работа по интеграции их информационных ресурсов.

Предполагается, что ЦРН будет использоваться для целого ряда задач федерального значения: для определения списков для голосования, для планирования и распределения социальной помощи, для составления списков военнообязанных и др. Главное же, в чем должен помочь ЦРН, это распределение денег, собранных в виде федеральных налогов, по городам и землям Австрии.

Эрхард Валлант, представитель администрации города Клагенфурт, перечислил выгоды, которые сулит создание ЦРН жителям Австрии. Прежде всего это упрощение различных бюрократических процедур (например, связанных с получением справок). «По учреждениям должны ходить данные, а не люди», — заявил Валлант. В числе других выгод — повышение точности информации, уменьшение объема неактивных и дублированных данных и сокращение затрат на статистические исследования.

Взгляд из парламента

Борис Кристальный: «Без соответствующей законодательной базы ГРН не сможет работать так, чтобы не наносить ущерб населению»

Непрерывная перепись населения — дело перспективное, но я думаю, что в нынешних условиях реализовать эту идею в обозримом будущем невозможно. Во-первых, у нас нет для этого инфраструктуры. Во-вторых, никто до настоящего времени не проводил должным образом соответствующую разъяснительную работу с населением. Свидетельство тому — отрицательная реакция людей на одноразовые переписи. Вот когда появится инфраструктура и повысится грамотность нашего населения, «непрерывная» перепись населения станет реальностью, за ней — будущее.

На мой взгляд, вопрос абсолютно ясен. Как сказал в своем выступлении представитель МВД Владимир Мартынов, нынешнее законодательство позволяет работать с персональными данными в основном правоохранительным органам. Однако не решены в правовом плане вопросы доступа к этой информации. Поэтому без соответствующей законодательной базы ГРН не сможет работать так, чтобы не наносить ущерб населению.

Не решены прежде всего вопросы защиты персональных данных в условиях автоматической обработки данных. Во многих странах мира правовые нормы, касающиеся защиты персональных данных, были пересмотрены именно в связи с развитием информатизации и автоматизации. Остроту этого вопроса подчеркивают и директивы Евросоюза, обращающие особое внимание на новые опасности, появляющиеся с развитием сетей передачи данных. Доступ и обработка персональных данных становятся гораздо менее контролируемыми. Поэтому исключительно важно сейчас вновь взглянуть на правовые нормы, по которым работает милиция, и проанализировать, в достаточной ли степени обеспечивается охрана персональных данных с позиций их использования в автоматизированном режиме.

Возникает и такой вопрос: можно ли работать над государственным регистром населения в отсутствие правового регулирования части вопросов, которые затрагивает его создание. Работа над регистром уже идет, сбор данных все равно ведется. Было бы правильно вмешаться в эту работу уже сейчас, чтобы не пришлось многое переделывать в будущем. Поэтому я считаю, что в первую очередь надо принимать не закон о ГРН, а закон об информации персонального характера.

Взгляд из правительства

Олег Рыков: «По сравнению с тем, что уже накоплено, ГРН — капля в море. Поэтому никакой новой опасности для граждан он не несет»

Следует заметить, что существующее законодательство несовершенно. Нынешняя система учета упускает из своего поля зрения многие категории граждан. Это объясняется тем, что система создавалась в условиях отсутствия автоматизации. Она допускала ведение практически полного учета локально.

С появлением автоматизации появляется возможность обмена данными между пунктами, которые эти данные регистрируют. В этих условиях информация, которая фиксируется по месту жительства граждан и при переезде, может быть организована иначе, чем раньше. Появляются новые возможности по установке момента регистрации, регистрации временного проживания, проживания иностранцев, а также граждан России, которые лишь числятся постоянно живущими в нашей стране, но фактически проживают за рубежом.

Однако даже если автоматизировать существующую систему регистрации граждан, ничего серьезно в ней не меняя, можно добиться снижения затрат за счет уменьшения многократного сбора одной и той же информации разными ведомствами.

Мероприятие, которое проводилось в Австрии, судя по всему, имело целью осуществить контрольный подсчет, независимый от служб регистрации населения, с тем чтобы проверить, есть ли в стране категории граждан, которые выпадают из существующей системы учета.

Такой подсчет отнюдь не заменяет обычную перепись населения, потому что настоящая перепись решает совсем другие демографические задачи — отслеживание изменений и тенденций, происходящих внутри страны. Развитые страны уже долгое время вообще не проводят переписи. После правильно организованной переписи (даже если она проходила давно — лет 50 назад) хорошо отработанный механизм статистической обработки и анализа тенденций позволяет с высокой точностью оценивать структуру народонаселения. Это, в частности, наглядно продемонстрировал опыт США.

В России, прошедшей череду преобразований, эти методы могут сейчас не сработать. Поэтому проведение переписи необходимо, чтобы создать базу для расчетов. После этого можно решать вопрос о том, нужны ли вообще переписи населения.

На мой взгляд, перепись не должна рассматриваться как регулярно проводимое мероприятие. Это очень дорогостоящая процедура, которая нужна для получения опорной точки отсчета.

Многие считают, что недостаточно, и в качестве примера приводят распространение баз данных, содержащих справочники о регистрации автомобилей и пр. Следует четко разделять наличие законодательной базы и исполнение закона. Действующее законодательство позволяет наказывать людей, которые будут злоупотреблять персональной информацией. На мой взгляд, принятие каких-либо дополнительных законодательных актов (а это могут быть только дополнения к Уголовному кодексу) пока никем должным образом не обосновано. В УК РФ уже есть несколько статей, которые предусматривают наказание за несанкционированное использование данных, несанкционированный доступ к ним, за их уничтожение, потерю и пр. По случаям продажи персональных данных вполне можно было бы возбудить уголовные дела против лиц, которые этим занимались. Не знаю почему, но эти дела не возбуждались.

Нужно ли принятие нового законодательства для работы с регистром населения? Я считаю, что необходим довольно короткий по объему закон, в котором бы говорилось о том, что такой регистр существует, формулировались бы цели его использования и были бы перечислены данные, которые должны попадать в этот регистр.

Распространено заблуждение, что появление ГРН приведет к увеличению контроля госорганов за гражданами. Уже сейчас наше государство оперирует колоссальным количеством данных о своих гражданах, начиная от историй болезней и заканчивая информацией, которой располагают налоговые органы, пенсионный и прочие фонды и т.д. По сравнению с тем, что уже накоплено, ГРН — капля в море. Поэтому никакой новой опасности для граждан он не несет.

Мне кажется, что разработчикам ГРН следует сосредоточиться не столько на пропаганде выгод регистра для органов государственной власти, сколько на его пользе для граждан. Появление ГРН принесет им немало выгод. Необходимо грамотно и четко донести до них эту мысль, особенно в свете последних террористических атак и трагических событий.