В начале мая 2018 года был обнародован доклад «Государство как платформа. (Кибер) государство для цифровой экономики. Цифровая трансформация», разработанный экспертами Фонда «Центр стратегических разработок» и уже вызвавший немало обсуждений. Наиболее яростные комментаторы поспешили увидеть в нем призывы к роботизации правительства и, как обычно, заявили об опасности поголовной слежки за гражданами и создании «цифрового ГУЛАГа».
Цифровые двойники граждан в «океане данных», переход от точечных сервисов к комплексному решению жизненных ситуаций человека, развитие «цифрового менталитета» у чиновников и превращение госаппарата в малочисленную и высокопрофессиональную службу… Фактически система государственного управления должна действовать как «передовая ИТ-корпорация». Доклад анонсировал появление в составе правительства вице-премьера, курирующего вопросы цифровой трансформации.
.jpg) |
|
Михаил Петров Возраст: 44 года Образование: МФТИ, Российско-Британская школа бизнеса, Postgraduate Sertificate in Management
Послужной список последних лет: |
Михаил Петров, директор по управлению проектами управления цифровой трансформации Банка ВТБ, ставший «главным конструктором» данного доклада, рассказывает о перспективах цифровой трансформации органов государственного управления и возможных подходах.
Какова цель проведенного исследования?
Я бы не назвал это исследованием. Этот документ базируется на определенных исследованиях, но его основная цель – описать некое «модельное, идеализированное» будущее государственного управления, концепт того, каким может быть государство в условиях стремительного развития новых технологий и появляющихся вследствие этого возможностей.
В докладе говорится про «трансформацию государственного управления, которую проводят страны-лидеры». Был ли изучен этот опыт? На кого можно ориентироваться и нужно ли ориентироваться?
Конечно, международный опыт вполне доступен, хотя сильно разрознен и его приходится «раскапывать».
Мы знакомились с опытом государств, которые проводят активную политику цифровизации, – Австралии, Великобритании, Эстонии, Сингапура, Индии, США. Ориентироваться можно на каждое из них в каких-то аспектах и ни на какое – полностью. Каждое государство проводит эту работу, отталкиваясь от уже существующих у него стратегических целей, наработок, ресурсов, уровня развития, системы управления, менталитета населения и множества других факторов, которые определяют темп и глубину изменений. Очень интересен подход, например, Великобритании к построению показателей эффективности системы госуправления. Или программа «Умная нация» (Smart Nation) по продвижению технологий среди населения в Сингапуре. Любопытны структура управления трансформацией в Австралии и «архитектурный подход» США. Но надо понимать, что «один в один» на нашу почву не ложится ничего. Весь изученный нами лучший опыт мы постарались использовать в наших наработках, адаптировав его к нашим реалиям. И должен сказать, что более системного, структурного концепта построения именно платформы технологического государственного управления, чем наш, мы не увидели.
Задача трансформации целого государства – насколько она сложнее и масштабнее по сравнению с трансформацией крупной корпорации? В чем ее особенности?
С одной стороны, мы как раз и попытались привнести в сферу государственного управления те подходы, которые применяются в управлении корпорациями. И даже в тексте говорим о «государстве как ИТ-корпорации». Процессы на самом деле похожи друг на друга.
Но надо понимать, что в случае государства масштабы, количество вовлеченных людей накладывают сильный отпечаток. Важную роль начинают играть количественные факторы – статистика и «большие числа», особенности работы с массами.
Вторая особенность заключается в том, что корпорация управляется по-другому. Упрощенно говоря, там выстроена цепочка управления «сверху вниз», и генеральный директор имеет право распоряжаться, отдавать приказы, которые все будут выполнять. В государстве же есть ряд субъектов со своими интересами, которые находятся в определенных отношениях друг с другом. В этих условиях любые изменения, а тем более глубокие трансформационные процессы, сложнее, чем в корпорациях.
В докладе мы несколько обошли момент конкретных шагов – то, как именно подойти к процессу трансформации государственного управления. Это было сделано осознанно, это вопрос для проработки после того, как (и насколько) будет принят сам концептуальный подход.
Со временем желание удобства, получения сервиса «здесь и сейчас» за минимум времени и усилий победит псевдобоязнь поделиться данными о себе
У вас был период, когда вы работали в госсекторе. Насколько сильно это вам помогло?
Этот опыт очень помогает в понимании того, как реально работает система государственного управления, в осознании ее особенностей по сравнению с коммерческим сектором. Это позволило более акцентированно подойти к моментам, важным для цифровой трансформации именно с точки зрения специфики государственного управления – необходимости создания нормативной базы как одного из основных рычагов и условий изменений, массовой подготовки населения и т. д.
.jpg)
В ходе своей жизни современный человек оставляет столько цифровых «следов», что создание цифровых двойников для каждого гражданина уже фактически происходит. Все изменение в том, что такой процесс может стать официальным. Значит ли это, что понятие «частная жизнь» будет официально забыто?
Надо понимать, что фактически – пусть и неофициально – оно уже забыто. Все стыдливо молчат об этом, воображая, что мы все из себя такие приватные. Но все же прекрасно понимают, что когда человек включает свой телефон и появляется в сети, он тут же теряет значительную часть конфиденциальности. Разумеется, его разговоры никто целенаправленно не прослушивает, но уже можно определить, где и с кем он находится, отследить его перемещения. И вся эта информация отдается не государству, в котором мы живем, а какой-то американской компании. И никто не протестует.
Или когда человек начинает с помощью карточки совершать покупки, то выставляет свой «потребительский» портрет напоказ банкам, торговым порталам и магазинам. Про совершенно добровольные посты фотографий в Instagram и баталии (иногда очень ожесточенные, с переходом на личности) в соцсетях вообще молчу – там «портрет» человека срисовывается по полной. Какая тут конфиденциальность, частная жизнь? Всё напоказ. И большинству людей это все равно, они этого просто не осознают.
Вероятно, людям будет гораздо приятнее осознанно отдавать свои данные, скажем, в обмен на какие-то привилегии. Например, можно на законодательном уровне при создании цифровой платформы, собирающей данные, заключать договор: человек либо отдает свои данные, теряя определенную часть конфиденциальности и получая взамен определенные сервисы, либо отказывается – но тогда живет вне этой платформы и не пользуется ее преимуществами. Проще говоря, хочешь при продаже квартиры заниматься сбором справок и проверками контрагентов самостоятельно? Тогда трать на это время и не предоставляй о себе никому никаких данных. Хочешь без всяких хлопот только подписать договор электронной подписью и за пять минут получить на счет деньги? Поделись с провайдером сервиса данными о себе.
Этот вопрос должен быть решен именно законодательно. Сейчас, если человек собирается за рубеж, ему необходим загранпаспорт, и никаких протестов не наблюдается – более того, люди сдают отпечатки пальцев. Это воспринимается без возражений, потому что об этом договорились, так принято. При создании государственной платформы тоже нужно установить общепринятые правила игры и делать обязательными только базовые сервисы, остальные – по желанию. И мы увидим, что со временем желание удобства, получения сервиса «здесь и сейчас» за минимум времени и усилий победит псевдобоязнь поделиться данными о себе.
Очевидно, любая прозрачность процессов будет порождать сопротивление весьма высокопоставленных лиц. Что может стать стимулом для его преодоления?
Конечно же, любая трансформация всегда вызывает сопротивление, и не только чиновников, но и частных лиц. Какие могут быть стимулы? В первую очередь это интересы государства.
Сама система во многом без давления сверху меняться не будет, и это надо четко понимать. Многие любят приводить в пример феноменальную трансформацию Сингапура, но ведь, если разобраться, там все изменения проводятся жестко сверху. И, кроме как насаждать преобразования «огнем и мечом», других вариантов не особо нашлось. «Огонь и меч» у них в большой степени экономический, и «пряники» тоже есть – но по стилю все достаточно жестко.
Либо мы это понимаем и начинаем переходить на новые рельсы, либо более успешные страны нас отбрасывают назад. Здесь, на мой взгляд, нужно говорить именно о технологическом выживании нашей страны. Конкуренты начинают стремительно уходить вперед. Либо мы тоже начинаем кардинально меняться, либо признаем себя страной, находящейся во втором эшелоне, и с этим живем. С этим живут много стран, но для них последствия, видимо, будут не такими, как для нас.
Что потребуется для развития «цифрового менталитета» чиновников?
Здесь правильнее говорить о нации в целом.
Совершенно очевидно, что сейчас нет понятия «успешный экономист» или «успешный юрист», они не могут состояться без знания технологий. Экономист без математики, умения моделировать – простой счетовод, продавец без умения с помощью математических методов сегментировать рынок и спрогнозировать спрос – всего лишь «анимация» рекламного буклета продаваемого товара. Технологические знания становятся обязательными для любой профессии, они должны входить в программы обучения сотрудников системы государственного управления. Сейчас этого практически нет.
Я преподаю в вузах, причем старшим курсам, и вижу молодых людей, которые вскоре войдут в экономику. Очень мало где в подготовку специалиста-«предметника» входит хорошая технологическая составляющая. Она должна появиться, и чем скорее – тем лучше.
Для существующих кадров – в том числе (и в первую очередь) в системе государственного управления – нужно предусмотреть мощные программы дополнительной технологической подготовки. Возможно – с аттестацией и отсевом тех, кто не может эту подготовку пройти.
.jpg)
Технологические знания становятся обязательными для любой профессии, они должны входить в программы обучения сотрудников системы государственного управления
В отчете говорится про использование agile-подходов для создания ИТ-платформы. Но в последнее время все чаще речь идет про «бизнес-agile», подразумевающий стирание границ между подразделениями и создание смешанных команд, минимизацию бюрократии. «Собрать всех вместе» – насколько такой подход работоспособен в госструктурах?
Стирание границ между подразделениями и создание смешанных команд – абсолютно правильный подход, повышающий общую эффективность процессов изменений. Это продолжение темы того, что сейчас нужны не «чистые» специалисты, а профессионалы со знанием ИТ. Происходит конвергенция, и ценность ИТ перетекает из выделенного ИТ-подразделения в бизнес, «растворяется» в нем. Но насколько это применимо к государственному управлению? К текущей системе управления – никак!
В корпорации можно приказом создать смешанные команды, достаточно быстро перераспределить сферы ответственности. В государстве так не получится. Сейчас выстроенные «ведомственные функциональные колодцы» и разграниченные «поляны» ответственности не позволяют этого сделать. И пока перестраивается система ответственности министерств, бюрократическая машина отработает год, а то и больше. Поэтому мы в своем докладе говорим, что в первую очередь необходима нормативная база под трансформацию. И agile-команды как инструмент трансформации – это способ не просто проводить изменения быстрее, но и вообще хоть что-то поменять. Если действовать в рамках традиционных подходов, это будет очень долго и не факт, что процесс будет успешным. Только с помощью смешанных команд, работающих на стыке различных процессов, причем из разных ведомств и с большими полномочиями, возможно то, что мы назвали «решением сквозных жизненных ситуаций», когда человек не просто получает набор смежных сервисов, а решает свою задачу – и все переходы от одного хранилища данных к другому, передачи вопроса от одного ведомства в другое происходят для пользователя в «фоновом» режиме. Задача системы госуправления – выстроить свои сервисы так, чтобы человек решил задачу бесшовно и незаметно для себя. Вот к этому надо стремиться.
Сколько времени может занять изменение системы госуправления для соответствия цифровым реалиям?
Если мы будем работать «для наших детей», то не успеем никуда. Чтобы существенно изменить ситуацию с пригодностью системы госуправления для развития экономики, у нас есть от 5 до 10 лет. Надо отталкиваться от этой задачи и «обратным счетом» разрабатывать план, позволяющий эту задачу решить. Нужно изыскивать необходимые для этого ресурсы, выстраивать систему управления. Если исходить только из имеющихся в наличии ресурсов, эту задачу можно даже не начинать решать – текущих ресурсов всегда не хватает.
В построение ведомственных систем было вложено немало средств. Вполне логично попытаться сохранить инвестиции идя эволюционным путем. Как можно обосновать необходимость «революции» – то, что в докладе названо green field?
Мы не призываем к революции. Понятно, что в одночасье ведомственные системы выключить нельзя, да и смысла в этом нет. Мы предлагаем начать «выращивать» рядом с ними новую технологическую платформу, постепенно перенося на нее сервисы, сгруппированные по новым принципам. Здесь идет речь о достаточно плавном отмирании старых механизмов. Важно синхронизировать по времени этот процесс, чтобы появление новых сервисов не приводило к дублированию, а совершенствование старых не приводило к тому, что из-за этого не хватает ресурсов на новые.
«Революционность» состоит лишь в том, что сервисы реализуются на принципиально новом технологическом базисе и в рамках принципиально нового архитектурного подхода – на уровне, как уже говорилось выше, «решения жизненных ситуаций», без деления по ведомствам. Новый технологический базис должен обеспечивать ключевые параметры – скорость внесения изменений в платформу, интегрированность данных и процессов, минимизацию участия человека.
В остальном переход должен быть контролируемым и четко спланированным. Ну и кроме того – новая платформа должна рождаться в новой организации и создаваться людьми, «заточенными» только под эту задачу, в рамках новой системы подчинения и управления.
Одна из двух ключевых характеристик «государства как платформы» – максимальная «человекоориентированность» результатов управления. Однако создаваться она будет на государственном уровне, поэтому есть большой риск того, что постепенно произойдет смещение на «государствоориентированность». Чем это грозит и как это предотвратить?
Если посмотреть отклики определенной части прессы на этот доклад, то некоторые нас буквально обвиняют в том, что мы хотим создать «цифровой ГУЛАГ», что это будет новое полицейское государство, бездушный механизм, решающий исключительно свои задачи.
Такой риск, конечно же, есть. Но авторы упомянутых выше лозунгов либо невнимательно читали доклад, либо целенаправленно игнорировали некоторые его места, в которых мы говорим о том, как этот риск устранить. А устранить его мы можем, выстроив специальные механизмы общественного контроля над процессом разработки и результатами работы платформы с помощью общественных и экспертных советов (которые, кстати, предусмотрены в системе управления развитием платформы), привлекая к проектированию бизнес и ключевых представителей потребителей сервисов.
Процесс создания платформы должен быть максимально открытым. Тогда она не превратится в закрытую разработку, обслуживающую свои собственные интересы, какой сейчас во многом является именно текущая система управления.
Другая из упомянутых характеристик – «человеконезависимость» оказания сервисов. Это следует полностью поручить информационным системам и в перспективе искусственному интеллекту?
Мы имели в виду именно то, что сервисы должны быть максимально переложены на автоматические механизмы их оказания. Когда мы говорим, что все данные собраны в единой структуре (не обязательно физически в одной базе данных, но в концептуально едином хранилище с единой онтологией и т. д.), существует набор сервисов, которые обращаются к ним по единым правилам, и для любого сервиса прописан регламент, то, по сути, это необходимое и достаточное условие для автоматизации сервисов, максимальной роботизации процесса.
Что касается широкого использования решений в области искусственного интеллекта, то этот вопрос дискуссионный. На нынешнем уровне развития этой технологии ей могут быть отданы несложные решения и, конечно же, контрольные функции. Подобные системы уже существуют, по крайней мере в коммерческом секторе. Что же касается принятия сложных решений, зависящих от политических факторов и имеющих большие социальные последствия, то их отдавать полностью на откуп машине пока нельзя, в системе необходимо присутствие человека, а технология должна снабжать его структурированной и проанализированной информацией и вариантами решений. Но, конечно, по мере развития технологии ей будет поручаться все больше и больше.
То есть речь идет все-таки о живых министрах с электронными помощниками?
… и штабом исследователей данных – data scientists, настраивающих алгоритмы и искусственный интеллект для работы системы управления. В идеале так. Кроме того, не удастся обойтись без специалистов, обеспечивающих «человеческое лицо» системе управления, так как останется ряд задач, требующих человеческого участия, – например, работа с гражданами, которые не могут пользоваться электронными сервисами, решение нестандартных немассовых ситуаций, политические решения и т. п. Но в любом случае речь идет о сильной трансформации самих принципов устройства государственного управления.
Насколько применим в построении «государства как платформы» блокчейн?
Блокчейн сейчас пытаются применять абсолютно везде, и в массе случаев совершенно необоснованно, во множестве задач централизованные системы работают не хуже. Блокчейн нужен, когда необходимо обеспечить неизменность информации, общее доверие к ней (то есть исключить возможность подкупа администратора базы данных), а также когда информация должна быть в определенной степени открытой.
В каких случаях это необходимо? Например, в открытых публичных государственных реестрах и действиях с ними (регистрация, передача объектов, прав), чтобы обеспечить неизменность информации и подконтрольность изменений. В системах голосования. В благотворительных проектах – когда необходимо отследить, сколько собранных «криптоденег» ушло и на какой цифровой кошелек. В маркировании товаров – но там уже возникает много вопросов про целесообразность. Может быть, хранение персональных и медицинских данных (но тут уже никакой «открытости» – нужно будет задумываться о шифровании). Закупки. Таможенная очистка. Пожалуй, сложно придумать еще какие-то возможности применения блокчейна в госсекторе, которые не сводятся к перечисленным выше и в которых блокчейн имеет явно выраженные преимущества по сравнению с централизованными системами.
Я консультировал несколько проектов, в которых пытались строить решения на технологиях блокчейна. И очень быстро становилось понятно, что пул эффективно решаемых ими задач очень ограничен.
Кибергосударство – прекрасная цель для кибератаки, которая способна разрушить абсолютно все. Непреодолимой защиты, как известно, не существует. Как быть?
Любопытно, что об этом риске, как правило, громче всех говорят те же люди, которые выкладывают каждый свой шаг и фотографии членов семьи в социальные сети, не заботясь о том, что эти данные могут быть использованы злоумышленниками. Ранее мы уже говорили об этом.
С точки зрения риска потери данных, даже при грамотном резервировании классических централизованных архитектур, вероятность этого невелика. А уж если блокчейн развернуть…
Если же говорить о риске нарушения непрерывности, то мы не завязываем в нашем подходе жизненно важные сервисы «реального времени» на государственную платформу – разумеется, в нее не войдут такие «чувствительные» и во многом секретные вещи, как управление атомными станциями или ракетным оружием. Мы говорим о построении платформы «вокруг» человека и сервисов, необходимых ему. Причем это сервисы, оказываемые не в режиме реального времени, и значит, даже в случае временных сбоев ничего страшного не произойдет. Ну зарегистрирует человек компанию не через пять минут, как хотел, а завтра. Неприятно – но не смертельно.
Можно также говорить о риске компрометации персональных данных. На мой взгляд, он преувеличен. Какая часть данных действительно настолько критична, чтобы от нее в прямом смысле зависела жизнь людей? Очень небольшая. Если человеком по каким-то причинам заинтересовался криминалитет, до него будут добираться по другим каналам, а если он может представлять интерес для спецслужб других государств, статус его данных должен определяться особо, вплоть до их изъятия из общей системы государственных данных или «маскировки» – опять же с применением технологий искусственного интеллекта.
Цифровые следы людей уже массово собираются, и все прекрасно понимают, что по открытому поведению человека в соцсетях можно не только определить черты его личности, но и узнать то, о чем он сам иногда не догадывается.
А если говорить о рисках в более отдаленном будущем, когда искусственный интеллект будет проникать все дальше в принятие решений?
Решения уровня выбора направлений финансирования инфраструктурных проектов или прогнозирования курса валюты – в эти области искусственный интеллект будет проникать делая решения качественными. Сейчас они принимаются в большей степени интуитивно, но рано или поздно продвинутая математика придет и сюда. Но опять же, как говорили выше, это не решения реального времени. Представим, что в стране на сутки пропала возможность обсчета глобальных решений по инвестированию. Будут потери, но не катастрофичные. Критически важные решения – скажем, о начале войны – никто «железке» отдавать не будет.
Можно, конечно, вспомнить недавний случай с Cambridge Аnalytica – яркий пример влияния технологий на политику. В общем-то, тоже важная область. И это пример того, как технологии «опередили» развитие законодательства и стали поводом для разработки срочного пакета мер со стороны общества.
В любом случае вопрос степени доверия «электронному мозгу» сложный, поскольку речь идет о моделировании будущего, в котором мы еще не жили. Где-то придется идти путем проб и ошибок. Это научно-исследовательские работы глобального масштаба.