e-Government по-русски

«Государство не должно инвестировать в создание приложений и систем. Оно должно вкладывать средства в развитие ИТ-инфраструктуры», Илья Пономарев, депутат Государственной Думы, председатель подкомитета по инновационному развитию комитета по экономической политике

Исполнение государственных и муниципальных функций в электронной форме необходимо для создания эффективной системы взаимодействия государства и общества. По словам Вячеслава Володина, заместителя председателя правительства, выступившего на совещании у Владимира Путина в конце сентября 2011 года, в среднем в год набирается до 81 млн обращений за государственными муниципальными услугами. «При этом заявители должны самостоятельно собрать документы, обратившись в семь-восемь ведомств. В итоге набирается порядка 560 млн обращений в течение года», — отметил он. Очевидно, что важнейшей задачей в развитии предоставления электронных государственных услуг является организация обмена необходимыми данными между ведомствами. Эту задачу должна решать система межведомственного электронного взаимодействия — СМЭВ. Ее история и есть история e-Government «по-русски».

Попытка номер два

Проект СМЭВ — не первая попытка наладить электронное взаимодействие между государственными органами. В 2002–2010 годах на базе ФГУП НИИ «Восход» уже создавался Общероссийский государственный информационный центр (ОГИЦ). Для его запуска в декабре 2007 года председателем правительства Виктором Зубковым было подписано правительственное постановление № 931 «О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и организациям». ОГИЦ включал в себя Федеральный информационный центр (ФИЦ) с территориально распределенными информационными центрами и Федеральный удостоверяющий центр (ФУЦ) с территориально распределенными удостоверяющими центрами. ФИЦ обеспечивал регистрацию, хранение и обработку информации, возникающей в ходе предоставления госуслуг, а ФУЦ обеспечивал формирование на территории Российской Федерации единого пространства электронной цифровой подписи. Однако по состоянию на 2009 год созданная структура не смогла предоставить ощутимое количество электронных госуслуг населению, что дало повод фактически свернуть этот проект, а затем стартовать новый, имевший сходную направленность. Создание необходимой инфраструктуры на сей раз было поручено компании «Ростелеком».

Согласно официальному определению, СМЭВ представляет собой федеральную государственную информационную систему, включающую информационные базы данных, в том числе содержащие сведения об используемых органами и организациями программных и технических средствах, обеспечивающих возможность доступа через систему взаимодействия к их информационным системам (далее — электронные сервисы), сведения об истории движения в системе взаимодействия электронных сообщений при предоставлении государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций в электронной форме, а также программные и технические средства, обеспечивающие взаимодействие информационных систем органов и организаций через СМЭВ. На региональном уровне должны быть созданы свои системы межведомственного электронного взаимодействия, которые будут подключены к федеральной системе. В результате образуется древовидная структура, которая обеспечивает взаимодействие, во-первых, между органами власти на всех уровнях управления и, во-вторых, взаимодействие с ними граждан и негосударственных организаций. В итоге СМЭВ должна обеспечивать выполнение государственных и муниципальных функций в электронной форме, передавая поступающие от граждан запросы в соответствующие информационные системы различных ведомств и возвращая данные о ходе выполнения этих запросов. В идеале электронное взаимодействие между всеми государственными структурами на всех уровнях позволит существенно упростить получение государственных услуг за счет режима одного окна, благодаря чему граждане будут избавлены от необходимости самостоятельно посещать различные учреждения для сбора данных, необходимых для оказания им услуги государством.

Одна на всех

Масштаб решаемой задачи взаимодействия охарактеризовала на упомянутом выше совещании у Путина глава Минэкономразвития Эльвира Набиуллина: «Сейчас у нас из 900 услуг 337 требуют межведомственного взаимодействия... По каждой из этих услуг нужно получить какие-то справки в других органах. В среднем для юридических лиц это пять-шесть справок...»

Безусловно, во всех государственных структурах предпринимались самостоятельные попытки автоматизировать свою деятельность. В ряде случаев даже внедрялись системы электронного документооборота. Однако из-за разного уровня автоматизации и разнообразных ведомственных стандартов не удавалось быстро решить задачу межведомственного взаимодействия. Наиболее существенным элементом СМЭВ является набор стандартов и решений, позволяющих информационным системам федеральных и муниципальных ведомств беспрепятственно взаимодействовать между собой, а также с порталом государственных услуг (epgu.gosuslugi.ru/pgu/). На сегодняшний день основным документом для этого проекта является Постановление Правительства РФ от 8 сентября 2010 года № 697, в котором основным заказчиком проекта утверждается Министерство связи и массовых коммуникаций РФ. В этом же постановлении определяется, что с технологической точки зрения информационное взаимодействие органов и организаций должно осуществляться на основе сервис-ориентированной архитектуры с использованием единых технологических решений и стандартов, единых классификаторов и описаний структур данных.

Для реализации функций СМЭВ требуется развитая инфраструктура, которая определена в Постановлении Правительства РФ № 451 от 08.06.2011 года «Об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме». В частности, требуется создать необходимый для реализации цифровой подписи головной удостоверяющий центр и системы идентификации и аутентификации для межведомственного взаимодействия и взаимодействия граждан и негосударственных организаций с государственными структурами. Основными требованиями к инфраструктуре являются масштабируемость и отказоустойчивость.

СМЭВ сегодня

На 26 сентября 2011 года, по данным мониторинга, о полной готовности к старту системы рапортовали только шесть органов власти: Минздравсоцразвития, МВД, Рособрнадзор, Росреестр, Федеральное казначейство и Федеральная миграционная служба. Еще у четырех ведомств тогда же была обнаружена неполная готовность к запуску СМЭВ: 75% у Роскомнадзора, 67% у Федерального медико-биологического агентства, 50% у ФНС и 40% у Пенсионного фонда. У остальных 41 ведомства готовность признавалась нулевой. С 1 октября 2011 года вступила в силу статья 7 пункта 2 Закона № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27.07.2010 года, согласно которой, по замыслу законодателей, органы власти не имеют права требовать от граждан и организаций сведений, которые есть в распоряжении других органов власти. Если посетить портал государственных и муниципальных услуг, то становится ясно, что услуги с использованием СМЭВ на сегодня предлагают только два ведомства — Минздравсоцразвития и МВД.

Одной из наиболее сложных задач в реализации концепции электронного правительства является обеспечение качества данных. Выступая на конференции CNews в сентябре 2011 года, Алексей Попов, директор департамента ИТ и связи Правительства РФ, отметил, что после официального запуска СМЭВ еще несколько месяцев займет очистка данных. Эту же проблему отметил Володин на совещании у Путина: «Мы понимаем, что при переводе с бумажных носителей на электронные могут появляться так называемые грязные данные, поэтому мы считаем правильным открыть горячую линию и отслеживать детально, как заработает система, чтобы в случае ее сбоев оперативно реагировать».

Концепция открытого правительства

«Основная особенность ИКТ-политики в РФ — это ее отсутствие, — считает Илья Пономарев, депутат Государственной Думы, председатель подкомитета по инновационному развитию комитета по экономической политике. — Можно наблюдать постоянные попытки заткнуть дыры, но осмысленной концепции, гибкой и позволяющей решать задачи, стоящие как перед ведомствами в части развития взаимодействия с гражданами, так и перед всей ИКТ-отраслью в целом, нет». С его точки зрения, можно говорить о больших или меньших успехах в решении отдельных сменяющих друг друга задач. Например, когда в 2002 году принималась Федеральная целевая программа «Электронная Россия», то основным приоритетом было обеспечение доступа к Интернету в регионах. В 2006 году основное внимание уделялось информатизации органов власти, внедрению электронного документооборота и других элементов того, что сейчас называют «электронным правительством». Примерно в 2009 году началось обсуждение информатизации предоставления государственных услуг. Однако целостного представления об использовании ИТ в управлении государством нет. Первоначально подход к информатизации госуслуг состоял, по сути, в инвентаризации всего, чем занимается российское государство, и попытках отобразить все это на экране компьютера. Относительно скоро стало понятно, что это нерациональный путь, и началась информатизация групп услуг государства в рамках отдельных проектов.

С точки зрения Пономарева, есть два обстоятельства, на которые необходимо обратить внимание, прежде чем приступать к внедрению ИТ-поддержки работы органов государственной власти. Первое: эффективность существующих процессов в российских органах власти. С его точки зрения, они крайне неэффективны, и средства на их информатизацию окажутся выброшенными на ветер. «Представьте себе ситуацию, когда при необходимости переслать документ в другое ведомство соответствующая бумага сканируется, далее полученное изображение пересылается по электронной почте и по получении распечатывается, — приводит пример Пономарев. — Здесь используется множество информационных технологий, и формально этот процесс можно назвать электронным документооборотом, но очевидно, что сам процесс неоптимален: количество бумаги не уменьшается, но зато увеличивается количество совершаемых действий».

Второе обстоятельство заключается в том, что при существующем подходе к информатизации государство берет на себя не свойственные ему функции системного интегратора, занимаясь внутренней автоматизацией. Подавляющее количество этих функций может выполнять гражданское общество. Примером служит процедура выдачи прав на вождение транспортных средств. В этом процессе доля взаимодействия с государством невелика: необходимо один раз запросить сведения из нескольких баз данных, а когда права выданы, занести информацию о них в базы. Привлекать к реализации приложений, которые обеспечивают интерфейс к этой услуге, ГИБДД, возможно, не является наилучшим решением, поскольку это учреждение нельзя считать экспертом в области создания приложений. Если бы государство предоставило по определенному протоколу доступ к необходимым базам данных, которые, по сути, являются публичными, то различные организации могли бы предложить свои версии информатизации данной услуги, и тогда граждане смогли бы выбирать.

Это соответствует распространенной идее открытого государства. Она нашла поддержку во многих странах, в том числе в США. В частности, некоторые сервисы Google, например Google Maps, основаны на данных, которые содержатся в открытых государственных базах. Описание соответствующих интерфейсов публикуется на сайте www.data.gov.

«Государство не должно инвестировать в создание приложений и систем, — считает Пономарев. — Оно должно вкладывать средства в развитие ИТ-инфраструктуры». Например, оно должно обеспечить каждого госслужащего электронной почтой и доступом к Интернету с его рабочего места, что стало бы основой реализации большого количества ИТ-сервисов, необходимых не только для взаимодействия с гражданами, но и для межведомственного взаимодействия. Сегодня чиновники практически лишены возможности общаться между собой электронным способом. Многие из них вынуждены пользоваться бесплатными почтовыми ящиками на Mail.ru, Yandex.ru и т. д., что ставит под сомнение сохранность государственных секретов.

Должен возникнуть промежуточный «слой» между гражданами и государством, который будет заниматься разработкой пользовательских интерфейсов к необходимым данным и приложений, реализующих те или иные услуги. Как считает Пономарев, существует немало желающих заняться такой деятельностью. Можно мотивировать их дополнительно, предоставляя различные гранты.

Другой функцией государства является ведение и поддержка баз данных в актуальном состоянии. Государство должно контролировать доступ к этим базам в соответствии с установленными законом правами.

Воля и решимость

Путь, который проходит сегодня Россия, уже прошли многие страны, например США, отмечает Пономарев. Они тоже хотели, но не смогли создать «электронное правительство». Относительно просто его создать в маленьких унитарных государствах с сильной вертикалью государственной власти (в качестве примера можно привести Сингапур и Эстонию).

В странах с ярко выраженным федеративным устройством создать вертикально интегрированные информационные системы для поддержки работы правительства невозможно.

«В США государство предоставило гражданам решать проблемы информатизации государственных услуг самостоятельно, и все сразу заработало», — говорит Пономарев. Государство должно быть в состоянии делегировать функции разработки специализированных приложений своим согражданам, считает он.

Для реализации этой идеи в нашей стране есть все предпосылки, и главное — есть политическая воля. За последние два-три года удалось распространить идею открытого правительства в недрах российской власти, и сейчас она звучит во многих выступлениях высокопоставленных лиц. Многие говорят о необходимости наличия открытых данных. Это основа для построения архитектуры системы информатизации работы государственных учреждений. Другим вариантом является архитектура фронтальной информатизации, которую пытаются реализовать сейчас.

В случае реализации концепции открытого правительства многое меняется. Например, исчезают колоссальные ИТ-бюджеты министерств и ведомств, меняется управление проектами информатизации. По всей вероятности, придется пересмотреть бюджетный кодекс, чтобы упростить процедуры получения грантов и т. д. Если будет необходимая политическая воля, то компании типа Yandex.ru и Mail.ru быстро подхватят эту идею и оперативно создадут необходимые приложения.

На региональном уровне в ряде субъектов федерации, например в Татарстане, достигнуты значительные результаты в области фронтальной информатизации. Но этими достижениями регионы, в частности Татарстан, обязаны сильной центральной власти. Местное самоуправление в них развито, но жестко интегрировано с вертикалью власти. Уровень коррупции здесь низок. Однако таких регионов очень мало.

На уровне федерального центра ситуация иная: здесь много влиятельных чиновников, которые заинтересованы прежде всего в достижении личных целей. Таким образом, адекватной архитектурой ИТ-поддержки работы госучреждений, возможно, будет древовидная структура, где взаимодействие ветвей с централизованными информационными ресурсами государства осуществляется на основе открытых интерфейсов, а сами ветви используют фронтальную информатизацию. Весь проект государственной информатизации делится в этом случае на некоторые блоки, каждый из которых реализуется посредством проектного подхода частными компаниями или проектными группами. Однако каждый такой проект решает локальную задачу (оплата услуг ЖКХ, выдача прав на вождение и т. д.) и не связан с оптимизацией работы всей системы информатизации в целом.

Во многих регионах есть немало инициатив, направленных на реализацию открытого правительства — например, в Югре, Новосибирской и Свердловской областях, Пермском крае, где такие инициативы частных организаций сосуществуют с проектами органов государственной власти. Каталог подобных проектов и их обсуждение можно увидеть на ресурсе проекта Code4Russia.

КАЖДОМУ ПО УСЛУГЕ

Пожалуй, трудно найти человека, который будет отрицать необходимость кастомизации товаров и услуг. Имеет ли смысл обсуждать данный вопрос применительно к госуслугам? Что понимать в этом случае под кастомизацией? На первый взгляд услуги, которые государство оказывает своим гражданам и бизнесу, являются стандартными операциями, использующими специфические для каждого гражданина или организации значения параметров из фиксированного списка. С другой стороны, если ставить задачу кастомизации, то как обеспечить ИТ-поддержку госуслуг? Число клиентов здесь значительно превышает число клиентов в любом бизнесе, к тому же они очень разные. Возникает вопрос: насколько допустимо использовать стандарты организации ИТ-поддержки, например ITIL, в этой области?

 

Гибкость и кастомизация

По мнению Марины Аншиной, председателя комитета по стандартам Российского союза ИТ-директоров, при реализации электронных госуслуг на первый план выходит задача обеспечения гибкости соответствующих бизнес-процессов. «Управление изменениями предоставления госуслуг связано не только с ИТ-поддержкой, но и непосредственно с бизнес-процессом предоставления самой госуслуги, — поясняет Аншина. — Речь идет об оптимизации этого процесса, в частности на основании результатов обработки обращений граждан. Автоматизация процесса дает возможность его модернизировать. Впрочем, как и в бизнесе — тут правила сходны». В ходе информатизации госуслуг чиновники мало использовали эти возможности. В результате в систему ИТ-поддержки госуслуг была заложена та модель процессов, которая сложилась к моменту начала создания автоматизированной системы. Кроме того, ведомств много, их услуги разнообразны, а законодательство, которое активно влияет на эти услуги, постоянно обновляется. Например, недавно появилась новая модификация услуги выдачи паспорта — выдача биометрического паспорта. Другой пример — идет серьезная модификация такой услуги, как техосмотр транспортных средств. Следовательно, постоянно приходится обновлять пакет госуслуг. Этот процесс более или менее налажен. Вместе с тем пользователи должны очень быстро и хорошо понимать, что изменилось в той или иной госуслуге и как теперь ею можно воспользоваться. Для этого необходимо оперативно довести до массового пользователя актуальную информацию о новых способах предоставления услуг.

«Изменения стандартов организации ИТ-поддержки становятся все более востребованными, и, более того, они просто необходимы в случае оказания электронных госуслуг», — считает Аншина. Например, одно из положений ITIL состоит в том, что закрытие заявки может быть выполнено только пользователем, то есть тем, кто получал услугу (например, путем отсылки им электронного письма или после звонка исполнителя). В сфере госуслуг, когда количество пользователей очень велико, такой подход нереален. Кроме того, пользователи очень разные: некоторые имеют очень низкую ИТ-грамотность, и их трудно научить пользоваться даже простейшими электронными услугами. Поэтому регламенты работ должны зависеть от такого, например, параметра, как уровень ИТ-грамотности пользователя, а кастомизация услуг должна осуществляться отдельно для разных групп пользователей. Необходима также региональная кастомизация, связанная прежде всего с тем, что отдельные госуслуги зависят от региона.

 

Стандартизация и эффективность

На первый взгляд стандартизация, столь полезная для повышения эффективности работы организации, снижает ее способность адаптироваться к текущим условиям. Возникает противоречие, которое ощущают и потребители: с одной стороны, им хочется получить услугу как можно скорее, не ждать в очереди, а с другой — им необходимо, чтобы как получение услуги, так и ее качество были стандартизованы.

«На самом деле никакого противоречия нет, если принять во внимание современное понимание стандарта», — отмечает Аншина. Существует категория рамочных стандартов (к которым относятся, например, многие стандарты ISO), они не влияют на гибкость системы бизнес-процессов. Иное дело — стандарты прямого действия (с жесткой фиксацией последовательности действий и условий их выполнения). Снижая гибкость, они существенно повышают эффективность, уменьшая время обслуживания. Это чрезвычайно важно, если количество пользователей велико. «Чтобы преодолеть противоречие, возникающее при использовании стандартов прямого действия, мы в рамках процесса управления изменением сформировали подпроцесс модификации стандартов прямого действия», — рассказывает Аншина. Другими словами, объектом процесса управления изменениями становится сам стандарт. Таким образом, возникает гибрид стандартов прямого действия на нижнем уровне обслуживания (во фронт-офисе) и стандартного процесса управления изменениями на верхнем уровне (в бэк-офисе).

 

ITIL в облаках

Рекомендации ITIL не рассчитаны на те условия, в которых приходится обеспечивать ИТ-поддержку госуслуг, считает Аншина. В определенном смысле ситуация очень напоминает ситуацию с ИТ-поддержкой облачных сервисов: в облаке очень велико число пользователей, к тому же оно очень быстро меняется, да и само множество пользователей очень неоднородно. В этом существенное отличие сервисов такого типа от ИТ-услуг в очень крупных корпорациях, где тоже много пользователей, но эта величина испытывает небольшие колебания и пользователи имеют относительно однородные навыки и интересы.

Необходимо формировать новые подходы к обеспечению производительности и непрерывности сервисов в условиях переменной нагрузки. Например, накануне лета многие отправились за иностранными паспортами, сезонный характер имеет и спрос на техосмотр транспортных средств. Отдельные события вызывают колебания спроса на услуги. Например, появились биометрические паспорта — население немедленно отправилось за ними. Возникает ощущение, что традиционные процессы ITIL должны будут претерпеть серьезные изменения, возможно, они даже получат новые названия, лучше отражающие их суть. В частности, возможно, процесс «Управление конфигурациями» будет в большей степени ориентирован на достижение экономической эффективности.

Скорее всего, необходимо будет в значительной степени изменить всю структуру процессов. Облака обеспечивают возможность выбрать поставщика услуг. Организация может быть подписана на несколько однотипных сервисов. В ITIL такая ситуация вообще не рассматривается. Тем не менее процесс выбора поставщика услуг должен быть отображен в стандарте ИТ-поддержки. Это очень близко концепции открытого правительства, реализация которой также обеспечивает возможность выбора поставщика госуслуги. Возникает необходимость в новой системе стандартов предоставления ИТ-услуг, которую можно назвать MegaITIL.