Область доверия

«Самый больной вопрос — обучение: квалификация граждан, персонала, государственных и муниципальных служащих оставляет желать лучшего», Михаил Камнев, начальник управления ИТ правительства Курганской области

В последние несколько лет коммерческие компании и органы управления разного уровня уделяют особое внимание автоматизации документооборота, причем большинство нацелено на переход в дальнейшем к юридически значимому электронному документообороту. Эксперты полагают, что сегодня уже практически не осталось препятствий к его введению, но проблем на пути реализации еще много.

До недавнего времени основным сдерживающим фактором, по мнению Натальи Храмцовской, ведущего эксперта по управлению документацией компании «ЭОС», члена Гильдии управляющих документацией и ARMA International, было законодательство, которое ориентировалось на бумажные документы. Сейчас же ситуация стремительно меняется, и все больше видов документов можно создавать, использовать и хранить в электронном виде. На сегодня каких-то непреодолимых барьеров для юридически значимого электронного документооборота (ЮЗЭДО) уже нет. Труднее всего обеспечить долговременную сохранность и постоянное архивное хранение юридически значимых электронных документов, подписанных ЭЦП (усиленными электронными подписями), поскольку наше законодательство не поддерживает использования известных способов решения этой проблемы. Пока их можно применять только в рамках соглашения сторон. Нужна также законодательно-нормативная поддержка деятельности других служб обеспечения доверия, таких как службы отметок времени, доверенные хранилища документов и т. д. Хотелось бы, чтобы наконец стало явью давно обещанное «единое пространство доверия». Существует целый ряд опробованных в мире технологий: отметки времени, специальные «архивные» варианты усиленных электронных подписей, метод переподписания документов, технология «снятия» ЭЦП (в момент сдачи документа на хранение доверенной третьей стороне или в государственный архив подпись проверяется, создаются документы, подтверждающие успешность проверки, и в дальнейшем повторная проверка подписи уже не производится). В мире разработаны принципы и стандарты миграции документов в новые форматы, когда из-за изменения потока составляющих документ битов первоначальные подписи уже не будут проверяться. Но все эти технологии нужно сделать легитимными с точки зрения действующего законодательства.

«Можно внедрять сколь угодно сложные системы, но при отсутствии актуального и выверенного регламента все усилия могут оказаться бесполезными», Александр Селютин, референт главы Республики Коми

По мнению экспертов, сегодня есть все необходимые составляющие для организации ЮЗЭДО:

• программные средства, автоматизирующие процессы деятельности;

• инструментарий, обеспечивающий интеграцию с сертифицированными средствами электронной подписи;

• удостоверяющие центры, осуществляющие выпуск сертификатов;

• сертифицированные средства криптографической защиты информации;

• организационные и технические решения разбора конфликтных ситуаций.

Но этого недостаточно. По мнению Владимира Горностаева, начальника отдела СЭД и защиты информации компании «ИнтерТраст», необходимо привлекать не только технических специалистов, но и представителей бизнес-подразделений (владельцев бизнес-процессов), юристов, определяющих правовые аспекты использования ИТ в бизнес-процессах, а также специалистов в области информационной безопасности. Только их совместная работа в рамках проекта создания и внедрения (модернизации) СЭД позволит организовать ЮЗЭДО. Основным элементом, придающим здесь юридическую значимость, является электронная подпись, но это — только вершина айсберга. Переход к ЮЗЭДО включает создание инфраструктуры открытых ключей, разработку нормативных документов, а в некоторых случаях и получение лицензий. Необходимы подзаконные акты, которые определяли бы требования по совместимости средств электронных подписей, виды электронных подписей, порядок их использования, и, возможно, новые требования законодательства, которые облегчат решение задачи по обеспечению юридической значимости электронных документов.

«За год-два создать полноценную организационно-телекоммуникационную инфраструктуру невозможно, но нет ничего невыполнимого», Станислав Чипига, начальник отдела ИТ и электронных государственных услуг комитета по ИТ и связи Ставропольского края

Переход к ЮЗЭДО — процесс длительный и сложный. Из-за отсутствия полноценной законодательной базы, по мнению Алексея Корепанова, бизнес-аналитика компании Directum, начинать переход целесообразно с первичных финансовых документов, что обусловлено рядом факторов. В частности, уже накоплена судебная практика по признанию юридической значимости этого вида электронных документов. Согласно федеральному закону № 63-ФЗ «Об электронной подписи» для организации ЮЗЭДО можно использовать любой из трех видов электронной подписи. Однако на практике, в соответствии с приказом Минфина РФ о порядке обмена электронными счетами-фактурами, при организации обмена электронными документами между юридическими лицами будет использоваться только квалифицированная подпись. Использование этого вида подписи освобождает участников обмена от необходимости заключения соглашения, требуется лишь совместимое ПО. При этом открытыми остаются вопрос архивного хранения электронных документов, а также проблема поддержания действительности электронной подписи. Законодательно организация электронных архивов не запрещается, но нет ни разъяснений, ни требований к таким архивам. Однако наиболее актуальная задача — подготовка инфраструктуры.

С тем что технических проблем практически нет, если не считать отсутствия телекоммуникационной инфраструктуры, особенно в муниципальных образованиях, согласен и Михаил Камнев, начальник управления ИТ правительства Курганской области. Единственной реальной технической проблемой, с его точки зрения, является проблема длительного хранения электронных документов. Что касается органов власти, то, по мнению Камнева, здесь не решены вопросы инфраструктуры доверия электронного документооборота, электронного архива, электронного нотариата, электронной фельдпочты. В Курганской области сегодня создается система межведомственного электронного взаимодействия в целях обмена информацией при предоставлении услуг. Строятся система внутреннего документооборота на базе NaumenDMS, телекоммуникационная и программно-технологическая инфраструктура. Но самый больной вопрос — обучение. Большинство экспертов признают, что технологии, используемые при организации ЮЗЭДО, достаточно сложны, а квалификация граждан, персонала, государственных и муниципальных служащих «оставляет желать лучшего». Непонимание пользователями особенностей их работы, по мнению Храмцовской, открывает большие возможности для мошенников.

«Требуются организационные усилия и финансовые средства для проведения тренингов, заключения договоров и соглашений о применении ЭЦП со сторонними организациями», Николай Белов, начальник информационно-технического отдела компании «Газпром зарубежнефтегаз»

Александр Селютин, референт главы Республики Коми, курирующий и координирующий процессы информатизации, также считает, что наиболее сложными являются проблемы организационные и организационно-психологические, связанные в первую очередь с восприятием пользователями систем электронного документооборота и самих принципов их работы. Второй серьезный вопрос (а может быть, первый по важности) — это регламентное обеспечение документооборота: можно ставить сколь угодно сложные системы, но при отсутствии актуального и выверенного регламента все это может оказаться бесполезным. Технические вопросы в республике на сегодняшний день либо решены, либо находятся в стадии решения: принципиальных проблем нет, но, безусловно, всегда есть сложности с внедрением конкретных продуктов. Причем эти сложности возникают независимо от того, какая система электронного документооборота выбрана. В Республике Коми действует республиканский удостоверяющий центр, входящий в федеральную систему доверенных удостоверяющих центров, созданный на базе Центра безопасности информации. Центр обеспечивает функционирование ЮЗЭДО на основе jDocFlow с использованием систем криптографической защиты «Крипто-Про», сетевых решений ViPNet, электронных ключей Guardant и идентификаторов Rutoken. Готовность к внедрению ЮЗЭДО в республике достаточно высокая, отстает только психологическая готовность пользователей. Но и эта проблема решается.

При переходе на ЮЗЭДО на базе системы «Дело» с использованием технологий VipNet и «КриптоПро» в Ставропольском крае также столкнулись с рядом проблем организационного, правового и технологического характера. Наиболее существенными из них, по сообщению Станислава

Чипиги, начальника отдела ИТ и электронных государственных услуг комитета по ИТ и связи Ставропольского края, оказались организационно-правовые проблемы, модернизация аппаратно-программных комплексов и ряд других. Особо отмечаются проблемы психологического характера — консервативность мышления сотрудников органов власти, не желающих расставаться с привычными бумагами. «Понятно, что за год-два создать полноценную организационно-телекоммуникационную инфраструктуру невозможно, — считает Чипига. — Многие регионы сильно отстали в вопросах внедрения информационно-коммуникационных технологий в деятельность органов власти. Тем не менее нет ничего невыполнимого. Еще в ноябре 2010 года в рейтинге субъектов РФ по уровню внедрения “Электронного правительства”, который составляет Московский центр прикладной экономики, Ставропольский край занимал 69-е место, а сегодня находится на 13-м».

Проблемы, связанные с готовностью персонала к электронному обмену документами, возникают при реализации проектов внедрения ЭДО не только в органах власти разного уровня, но и в коммерческих компаниях, в которых, по словам Николая Белова, начальника информационно-технического отдела компании «Газпром зарубежнефтегаз», эта технология тоже востребована. Как в государственных, так и в коммерческих компаниях основную проблему представляют люди. Требуются организационные усилия и финансовые средства для проведения тренингов, заключения договоров и соглашений о применении ЭЦП со сторонними организациями. «В настоящее время существует законодательная база (федеральный закон № 63-ФЗ и пр.), Есть технические возможности (большой выбор специализированного ПО и аппаратных решений, достаточно развитая сеть удостоверяющих центров) и богатый опыт европейских стран в этом вопросе, а также готовность руководителей все большего числа предприятий к переходу на “безбумажные” технологии. Главное — соответствующая регламентация процессов», — считает Белов.

За последние годы, по мнению Храмцовской, сделано самое главное — сломан страх перед электронными документами и недоверие к ним: «Есть все необходимые условия, включая такой фактор, как давление со стороны первых лиц государства, для быстрого увеличения объемов ЮЗЭДО как в государственном, так и в коммерческом секторах. Но еще долго придется устранять остающиеся барьеры, нужно будет сделать очень много для того, чтобы преимуществами электронного документооборота могли воспользоваться широкие слои населения».