Система электронных аукционов стала для департамента Архангельской области важным средством повышения эффективности государственных закупок
На данный момент годовой объем размещаемого государственного и муниципального заказа в России превышает 4 трлн. рублей. В Федеральной антимонопольной службе полагают, что значительная часть этих средств расходуется неэффективно. Причиной сложившейся ситуации являются коррупция и некачественное финансовое планирование. В общей сложности за счет оптимизации закупочных процедур ФАС намерена достигнуть ежегодной экономии в 1 трлн. рублей.
За последний год в службе отметили значительный рост числа жалоб на организацию закупок, однако это не означает ухудшения ситуации. Наоборот, рынок госзакупок оживает. Поставщики понимают, что в случае нарушений можно «качать права» и побеждать в тендерах. Тем не менее руководство ФАС признает, что законодательные инициативы работают далеко не в полную силу. В ближайшие годы ожидаются радикальные изменения, в первую очередь связанные с предусмотренным ужесточением наказаний. Главным вектором деятельности по повышению прозрачности, конечно же, является развитие электронных аукционов.
В русле тенденций
Департамент экономического развития Архангельской области следует общим тенденциям. Приоритетным направлением развития бюджетных закупок в области признана автоматизация процесса управления региональной системой размещения заказов на закупки
товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. Максимальная прозрачность этих процессов на всех этапах создает условия для повышения эффективности закупок, стимулирует конкуренцию, способствует осуществлению публичного контроля размещения заказов, тем самым предотвращая коррупцию и другие злоупотребления в сфере госзакупок.
До начала автоматизации информация о размещении заказов публиковалась в официальном печатном издании, а также размещалась на официальном сайте администрации области на странице «Госзакупки». Размещение всей информации осуществлялось департаментом экономического развития вручную, а для хранения данных о закупках были использованы стандартные средства Microsoft Office.
«Недостатки подобной системы организации работ очевидны: большое количество рутинных операций, отсутствие доступа заказчиков к размещению информации и несовершенная система поиска необходимых данных», — отмечает Ольга Кезина, начальник отдела областного заказа и конъюнктуры рынков департамента экономического развития Архангельской области. Наконец, практически отсутствовала возможность анализировать результаты закупочных процедур.
Рост объемов размещаемых заказов, количества государственных и муниципальных заказчиков, а также числа проводимых ими процедур привел к необходимости упорядочения и систематизации всей информации о ходе размещения заказов. Для этого требуется унификация форм документов, создаваемых при подготовке и проведении процедур размещения заказов, и внедрение электронного документооборота. Кроме того, для обеспечения максимальной открытости процессов была нужна техническая возможность проведения электронных торгов.
Таким образом, с помощью системы решались задачи как обеспечения управляемости процессом закупок, так и повышения эффективности закупок за счет создания условий для добросовестной конкуренции и расширения круга поставщиков.
Платформа для аукционов
Победителем двухэтапного открытого конкурса на разработку автоматизированной информационной системы (АИС) «Госзакупки», предназначенной для автоматизации процедур размещения государственного и муниципального заказа, была признана компания «Норбит». Конкурс был объявлен департаментом экономического развития Архангельской области в конце 2005 года, в нем участвовали несколько известных компаний. Оценка проводилась по критериям, которые соответствовали действовавшему на тот момент законодательству о закупках. Оценивались общая полнота и соответствие предлагаемого решения требованиям конкурсной документации, опыт разработки программных продуктов по управлению госзакупками, стоимость ежегодного обслуживания и программно-аппаратного комплекса, необходимого для функционирования системы. «Конечно, самым весомым критерием была стоимость разработки и внедрения системы», — вспоминает Кезина.
Обязательность использования системы при публикации сведений о размещении заказов с января 2007 года, после ввода АИС «Госзакупки» в промышленную эксплуатацию, была закреплена распоряжением главы администрации Архангельской области «Об автоматизированной информационной системе «Государственные закупки».
Сопротивления при введении системы со стороны заказчиков не наблюдалось, но определенные трудности, конечно, возникали. Как правило, проблемы проявлялись там, где специалисты пытались освоить работу в системе, не изучив должным образом пользовательскую инструкцию. В помощь им было организовано обучение навыкам работы в системе. На начальном этапе его проводили специалисты «Норбит», а затем в течение нескольких месяцев, по мере поступления заявок, такие занятия в группах по 12—15 человек регулярно проводились специалистами департамента.
Что же касается аукционов в электронной форме, то их начали проводить уже в сентябре 2006 года. «Поначалу заказчики с некоторым недоверием отнеслись к новому для них способу размещения заказов, но очень скоро оценили его преимущества», — подчеркивает Кезина. В настоящее время это самый динамично развивающий способ размещения заказов в области. Только в третьем квартале текущего года аукционов в электронной форме было проведено практически столько же, сколько за весь 2007 год.
Радует то, что очень восприимчивыми к новой форме размещения заказов оказались поставщики. В среднем в одной процедуре участвуют более семи поставщиков, тогда как при проведении обычных торгов — вдвое меньше.
Новые возможности
Полученные в результате внедрения системы преимущества, с одной стороны, прогнозируемы, а с другой — вполне осязаемы. Именно такое сочетание дает возможность говорить об успешном использовании решения.
Выстроенная система позволила объединить в единое информационное пространство всех участников процесса исполнения государственного заказа и обеспечить их работу по единым правилам. Что очень важно, появилась возможность удаленной работы заказчиков, размещенных на территории всей области; при этом в системе работают все муниципальные заказчики, кто не имеет собственных Internet-сайтов. Внедрение ЭЦП для подписания сведений о контракте, автоматически формирующихся в системе, позволило полностью отказаться от дублирования информации на бумажном носителе. Заказчики получили возможность размещать заказы путем аукциона в электронной форме, что существенно облегчило их работу по подготовке и проведению процедур размещения заказов. Наконец, система дает возможность проводить аналитическую работу и контролировать исполнение условий заключенных контрактов.
Новые возможности появились и у поставщиков. На сайте госзакупок действует понятная и удобная система поиска информации, можно получать в режиме реального времени информацию, отображающую ход электронного аукциона. Это привело к значительному увеличению числа поставщиков: на сегодняшний день на сайте Архангельской области зарегистрировано более 6600 компаний. Существенной проблемой, которую пока не удается преодолеть, отсается отсутствие у некоторых заказчиков гарантированного доступа в Internet.
Работу осложняет и частое изменение законодательства и подзаконных актов, в связи с чем периодически возникает необходимость дополнительной доработки функционала системы. «Кроме того, хотелось бы продолжить совершенствование аналитического блока», — высказывает пожелание Кезина.
Полная оценка эффективности инвестиций в проект пока не проводилась. Однако следует отметить, что реализация в АИС «Госзакупки» такой составляющей, как электронная торговая площадка, позволяет обеспечивать за счет проведения аукционов в электронной форме снижение цен в среднем на 12% относительно первоначальной цены контракта.
Общественный контроль
Как показал Национальный рейтинг прозрачности закупок, организованный Национальной ассоциацией участников электронной торговли, ситуация с коррупцией в сфере госзакупок остается очень далекой от идеала. Как справедливо полагают организаторы, без общественного внимания все усилия по борьбе с коррупцией значительно теряют в эффективности.
По результатам исследования закупочных процессов все участники рейтинга были распределены по категориям: гарантированная прозрачность (высшая оценка), высокая, средняя, базовая и низкая прозрачность. Основными показателями для оценок служили жалобы в ФАС на участников торгов, уровень конкуренции поставщиков, эффективность работы официальных информационных ресурсов заказчиков.
Исследование показало, что доля закупок с низкой прозрачностью сокращается. Другая положительная тенденция — это снижение уровня закупочных цен. У федеральных закупщиков оно составило в среднем 5%, у региональных и муниципальных закупщиков — около 4%. Рынок прозрачных государственных закупок пока оценивается в 700 млрд. рублей. Это весьма незначительная часть в общем бюджете закупок, составляющем 4 трлн. рублей.
Среди региональных заказчиков высшей оценки рейтинга удостоились Москва и Санкт-Петербург, а также Владимирская и Томская области. Единственным муниципальным закупщиком, получившим наивысшую оценку, стал Ростов-на-Дону. Что характерно, ни одно федеральное ведомство высшей оценки не получило.