Федеральный закон «О техническом регулировании» еще не вступил в силу, но уже практически во всех сферах деятельности, где нормативно-техническое обеспечение играет заметную роль, разворачиваются дискуссии. Высказываемые мнения содержат практически весь спектр оценок — от безусловного одобрения до полного неприятия и скепсиса.

Самое активное обсуждение происходит, пожалуй, в тех отраслях, где безопасность продукции или услуг и их качество являются синонимами. В отрасли ИТ оценка закона гораздо сдержаннее, скупее — как по своим масштабам, так и по содержанию. Это связано, очевидно, с существующей структурой отечественных ИТ-компаний, в деятельности которых преобладает внедренческий аспект зарубежных технологий, а также с де-факто доминирующей ролью в отрасли иностранных стандартов. Тем не менее контекстный анализ и опросы экспертов позволяют уже сегодня выделить ряд моментов, которые, скорее всего, повлияют даже на «импортноориентированные» отрасли, включая ИТ. (В своей статье автор неоднократно обращается к мнениям экспертов, высказанным на недавней III Всероссийской практической конференции «Стандарты в проектах современных информационных систем», организованной фондом ФОСТАС, журналом «Директор информационной службы» и издательством «Открытые системы».)

Апологетика и ее анализ

К основным целям закона «О техническом регулировании» его сторонники и, прежде всего, представители Госстандарта, относят стремление максимально гармонизировать отечественную систему технического регулирования с международной, прежде всего с европейской. Это, как предполагается, позволит устранить нормативные барьеры в торговле, содействовать выходу отечественных товаров на мировой рынок, обеспечить равные условия для местных и зарубежных производителей на российском рынке. В соответствии с прежней нормативной системой контроль продукции для потребителя осуществлялся в основном на производстве. Принято считать, что отечественного производителя проверяли множество контролирующих органов, а зарубежный бизнес, работающий на российском рынке, столь жесткий контроль якобы не проходил. Поэтому своеобразный надзор за исполнением требований к продукции должен проводиться, по мнению апологетов закона, прежде всего, рыночными механизмами. Однако они, по своей сути и эффективности принципиально отличаются от государственного нормативного контроля, который, в частности, подразумевал конкретные атрибуты, включая персональную ответственность, тогда как рынок ими во многом не обладает.

Историю принятия закона и его содержание следует рассматривать, по крайней мере, в двух аспектах. Внутренний аспект — отказ от нормирования со стороны министерств и ведомств с целью облегчения деловой активности и снижения издержек. Внешний — вступление во Всемирную торговую организацию и принятие Россией на себя ряда международных обязательств, в том числе «Соглашения о технических барьерах в торговле». К таким барьерам этот документ относит расхождение между собой законодательств разных стран, различие стандартов и несовпадение процедур проверки соответствия.

ВТО призывает следовать международным стандартам для устранения технических барьеров. Для решения данной проблемы, разумеется, недостаточно принятия Федерального закона «О техническом регулировании». Из других мер можно отметить рекомендацию ВТО о том, чтобы каждая страна имела хотя бы один информационный центр, который будет предоставлять заинтересованным сторонам сведения о действующих на ее территории технических нормах, стандартах, процедурах проверки.

Закон заработает в полную силу, если российское правительство примет, по оценкам Госстандарта, 23 документа. Через Госдуму потребуется изменить примерно 120 законодательных актов. Пересмотру подлежат около 24 тыс. стандартов. В течение как минимум семи лет будет происходить «разгрузка» технических норм от государственных стандартов, исключение ведомственного нормотворчества. Обязательные требования будут устанавливаться на уровне законов и постановлений правительства в рамках технических регламентов. Стандарты, став добровольными, будут обеспечивать, как планируется, доказательную базу. При этом нынешние государственные стандарты могут трансформироваться в стандарты ассоциаций и иных добровольных профессиональных объединений. Уже подготовлена первая программа по реализации закона, состоящая из 9 документов.

По закону все многообразие обязательных нормативных документов заменяется техническими регламентами в виде законодательных актов РФ. В связи с радикальными изменениями принятие закона проходило трудно: многие научно-производственные, общественные организации, а также отдельные специалисты возражали против коренной ломки существующей системы норм и стандартов в стране. Многим была непонятна спешка, с которой он принимался. Неясность во многом сохранилась и сейчас, что в немалой степени затруднит практическую реализацию положений закона.

Его разработка осуществлялась также в целях устранения необоснованных технических и административных препятствий в развитии предпринимательства, снижения бремени обязательной сертификации, прекращения хозрасчетной деятельности надзорных органов, упорядочения процедуры разработки обязательных технических норм. Однако по-прежнему неясно, насколько выбранные средства адекватны намеченным целям и эффективны для решения этих задач. Так, международная практика предусматривает разделение обязательных требований от рекомендательных, чтобы производитель и контролирующие его органы четко понимали, что необходимо исполнять, избегая тем самым необоснованных барьеров. Поэтому закон «О техническом регулировании» ориентирован на создание условий, максимально приближенных к тем, которые регулируют рынок в промышленно развитых странах, когда изготовитель обязательно должен следовать только техническим регламентам, а стандарты может применять добровольно. Однако так называемая «добровольность» стандартов в развитых странах имеет далеко не тот смысл, который обычно в России приписывают этому термину. В отечественной трактовке добровольность обычно эквивалентна произволу, когда можно по своему разумению или исходя из складывающейся обстановки использовать или не использовать стандарты. В цивилизованном понимании, сложившемся в развитых странах, если некто занимается определенным бизнесом, значит, он должен выполнять существующие для него требования. Не хочешь или не можешь — займись чем-то другим. Разница между этими трактовками принципиальная, хотя и не афишируемая.

Исходя из основной концепции закона отечественные технические регламенты и национальные стандарты будут базироваться на стандартах международных. В области ИТ такой подход к нормированию уже давно доминирует. Общий уровень гармонизации отечественных стандартов со стандартами ИСО и МЭК достигает 35%; другими словами, из 15 тыс. международных стандартов более 5 тыс. применены в России в качестве национальных. В развитых странах степень гармонизации гораздо выше и составляет около 80%. Однако далеко не всегда международные стандарты учитывают особенности конкретной страны; имеются нарекания к ним по качеству, а также срокам разработки и принятия. По мнению Григория Петрова, заместителя директора некоммерческого партнерства «Стандарты электронного обмена информацией», закон «О техническом регулировании» фиксирует практику, в соответствии с которой стандарты должны быть признаны рынком. Вместе с тем, представляется целесообразным распространение действия настоящего закона и на государственные образовательные стандарты, положения о бухгалтерском учете и правила аудиторской деятельности, стандарты эмиссии ценных бумаг и проспектов эмиссии ценных бумаг, поскольку ИТ играют важную роль в этих сферах деятельности.

Петров подчеркнул актуальность отечественных стандартов: «На конференции прозвучала претензия, что наши разработчики стандартов электронного обмена информацией не ориентируются на западный рынок. Однако, как было отмечено, ИСО принимает стандарты в течение примерно пяти лет. Поэтому возникает вопрос: а стоит ли ориентироваться на стандарты, которые по своему уровню уже могут отстать от требований рынка. Наши стандарты должны быть ориентированы на наш рынок и нашего производителя. Например, стандарты по управлению персоналом для систем персонифицированного учета в Пенсионном фонде РФ и других учреждениях должны отражать российские реалии».

Норма закона о том, что обязательные требования, отражаемые в технических регламентах, должны приниматься через законодательные акты, обуславливает огромную инерционность системы технического регулирования. Теперь она наверняка не сможет адекватно и своевременно реагировать на требования мирового рынка. Причина в том, что законы в нашем отечестве принимаются долго. К тому же отсутствует практика и культура ведения подобных работ, ведь ранее все было отдано на откуп органам исполнительной власти. Только если правительство и парламент найдут консенсус, эти процедуры можно ускорить. Поэтому для тех ИТ, требования к которым должны будут формулироваться в технических регламентах, существует реальная угроза деградации, отставания.

В основе закона — принцип максимального сближения национальной системы технического регулирования с международной. Кроме того, эта система, по замыслам ее авторов, должна стать понятной и доступной для производителя. Требования к продукции, способам производства будут изложены в специальном техническом законодательстве. Изготовитель получит возможность участвовать в разработке технических регламентов и стандартов, что позволит ему получить опыт, который он теоретически сможет использовать в разработке стандартов для своего предприятия. Поэтому в Госстандарте надеются, что введение новой системы технического регулирования поможет в работе добросовестному производителю и защитит рынок от опасных и некачественных товаров. Но необходимо признать, что также расширятся возможности для недобросовестных производителей товаров и исполнителей некачественных услуг. Можно ожидать существенного роста на рынке артефактной продукции, и сегодня являющейся для ИТ тотальной проблемой. Несоответствие такой «продукции» или «услуг» стандартам уже не будет служить основанием для ее изъятия из обращения или предъявления исков. Не менее тревожна ситуация с импортом. Сейчас вся продукция, поступающая из-за рубежа, должна подтверждаться российскими сертификатами. Новый закон, по мнению некоторых, еще более открывает путь на российский рынок фальсифицированной продукции; в то же время неизвестно, какая участь ожидает нашу продукцию за рубежом.

Вполне вероятно, что небольшие компании уйдут с рынка из-за неравных условий. Крупным компаниям будет легче адаптироваться к новым условиям стандартизации и технического регулирования: они смогут привлечь как кредитные ресурсы, так и иностранные инвестиции. Прежде всего, по мнению некоторых специалистов, серьезных вложений потребуют основные фонды; также необходимыми станут дополнительные инвестиции в лабораторные исследования.

Концентрация бизнеса, в том числе и в сфере ИТ, будет обуславливаться и необходимостью пересмотра ассортиментной политики. В связи с принятием технических регламентов часть продукции будет снята с производства, другая поменяет состав из-за несоответствия обязательным требованиям безопасности. Компаниям придется разрабатывать новую маркетинговую программу, искать дополнительные средства на рекламу и продвижение товаров. Такими ресурсами обладают только крупные предприятия; остальные могут быть вытеснены с рынка.

Национальные стандарты, направленные на создание доказательной базы, должны, как считают представители Госстандарта, стать стимулом к повышению конкурентоспособности предприятий. Такой подход позволит повышать уровень отечественного предпринимательства, только если технические нормы будут закладываться с учетом перспективных требований мирового сообщества. Важно, чтобы технические регламенты и национальные стандарты принимались консенсусом. Но для этого потребуется изменить нынешнее положение, когда правительство определяет все детали технической политики.

Многие промышленно развитые страны уже давно передают функции правительства независимым организациям, что дает возможность наладить диалог с общественностью, привлечь ее к более активным действиям. Представители властных структур считают, что вопросами добровольной стандартизации в дальнейшем будет заниматься вновь созданная организация со структурой и функциями наподобие Немецкого института стандартов (DIN), Французской ассоциации по стандартизации (AFNOR) или Британского института стандартов (BSI). Госстандарт же займется реализацией обязательных требований в технические регламенты, контролем по соблюдению этих норм, а также метрологией. Можно предположить, что в ближайшее время развернется ожесточенная борьба между теми, кто желает «порулить» добровольной стандартизацией, особенно в области ИТ. Расходы, возникшие из-за этой борьбы, в дальнейшем переложат, разумеется, на потребителя.

Уже высказывались сомнения в принципах, заложенных в законе. Так, на прошедших в некоторых профессиональных ассоциациях совещаниях выражалась обеспокоенность несоответствием ряда его положений мировым тенденциям и законодательным принципам, принятым в развитых странах, а также рядом потенциальных проблем. В частности, заложенный в законе принцип «добровольности» стандартов и процедура подтверждения соответствия посредством декларирования выполнения обязательных требований продавцами продукции на деле ущемляют интересы российских производителей и потребителей. С другой стороны, в мировой практике отсутствует понятие «добровольной» стандартизации, зато предусмотрена «рекомендательная» стандартизация, которая в соответствии с действующим законодательством фактически носит обязательный характер. Мировое законодательство не предусматривает возможность декларирования качества продукции — а тем более ее безопасности — продавцом. Возложение декларирования свойств продукции на продавца приведет к затовариванию отечественного потребительского рынка некачественной продукцией. И, наконец, в переходный период возникнет правовой вакуум в сфере законодательства о техническом регулировании в связи с отменой действия ряда законодательных актов Российской Федерации.

Коллизии

Федеральный закон «О техническом регулировании» не может рассматриваться только через призму декларируемых, но еще не реализованных достоинств, или априорных недостатков. Уже предварительные оценки возможных событий, связанных с этим актом, выявляют будущие коллизии.

Например, доклад представителя компании «Ростелеком» Александра Богомолова на конференции «Стандарты в проектах современных информационных систем» был посвящен актуальной теме: «Стандартизация и унификация информационных технологий и систем связи как необходимое условие создания единого информационного пространства». Единое информационное пространство характеризовалось как «национальная информационная супермагистраль», предназначенная для обеспечения национальной безопасности, удовлетворения нужд экономики и развития общественных отношений. Для достижения этих целей предлагается использовать единый универсальный реестр UDDI, стандартизовать технологии и программно-аппаратные средства информационных систем и сетей связи, разработав соответствующие профили.

Однако не ясно, как такие профили будут создаваться и на основе какой нормативной базы. Если как информационные технологии, то, согласно закону, единое информационное пространство должно создаваться на базе добровольных стандартов, в разработке которых, при необходимости, может принять участие любое лицо. Если как элементы единой сети связи, то этим должно заниматься Минсвязи, разрабатывая соответствующие технические требования и нормы на основе законодательства в этой области, а также осуществляя ведомственный контроль их выполнения. Но поскольку единое информационное пространство обязательно будет касаться вопросов обеспечения безопасности, то главенствующая роль в этом аспекте должна принадлежать Гостехкомиссии, ФСБ и аналогичным организациям. Налицо очевидная коллизия закона «О техническом регулировании», не позволяющая на практике осуществить стандартизацию гипотетической национальной информационной супермагистрали. Аналогичные затруднения обязательно возникнут и при создании иных систем, когда они будут одновременно подпадать под нормативную юрисдикцию различных ведомств, прописанных в законе, а также технических регламентов и добровольных стандартов.

Другим примером противоречий этого законодательного акта для ИТ могут служить контрольно-кассовые машины (ККМ). Специальным законом об этих не самых сложных, но очень распространенных устройствах установлено, что соответствующие юридические и физические лица обязаны использовать исправные контрольно-кассовые машины. В Положении по применению контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением указано, что в организациях допускается применение только исправных контрольно-кассовых машин, которые соответствуют техническим требованиям. Технические требования к ККМ установлены ГОСТами и решениями Государственной межведомственной экспертной комиссии. Отклонение от технических требований является несоблюдением государственных стандартов. В соответствии же с законом «О техническом регулировании» уже с 1 июля 2003 года обязательность выполнения стандартов отменяется. Таким образом, с этой даты нет видимых нормативных препятствий для эксплуатации неисправных контрольно-кассовых машин, которые начнут, скорее всего, «на законных основаниях» ошибаться, причем отнюдь не в интересах покупателя.

Прогностика

Обобщение доступных источников информации, анализа закона «О техническом регулировании», а также опросов экспертов, позволяют сформулировать ряд ключевых аспектов, с которыми будут связаны, скорее всего, последствия его приближающегося вступления в силу. По мнению автора, наиболее вероятными выглядят следующие тенденции:

  • снижение общего уровня стандартов;
  • усиление конкуренции на рынке нормотворчества;
  • расширение сферы консалтинга в области создания, интерпретации и внедрения стандартов;
  • расширение контрактных служб организаций из-за необходимости детального и компетентного учета стандартов в контрактах;
  • увеличение проблем при эксплуатации средств ИТ и пользовании ИТ-услугами;
  • увеличение расходов ИТ-бюджета организаций на обеспечение и поддержку стандартизации;
  • появление существенных проблем для элементов ИТ, которые могут использоваться в единой сети связи РФ, или подпадают под действие технических регламентов, или могут использоваться в оборонной сфере;
  • увеличение востребованности механизмов управления рисками при создании и эксплуатации ИТ.

Вместо эпилога

В ходе переговоров с ВТО выяснилось, что переход российской экономики к работе по международным стандартам займет примерно семь-десять лет. Но это не значит, что к концу этого срока Россия будет иметь новое техническое законодательство. Переходный период будет во многом определяться действиями правительства. В эти годы будут в силе нормативные акты, позволяющие сократить требования по обязательной сертификации, которые сейчас очень осложнены. И этот процесс уже начат в 2002 году. Правительство должно создать условия для участия общественных организаций и научно-технической общественности в обсуждении технических регламентов и стандартов.

Закон «О техническом регулировании» не должен повиснуть в воздухе, как это часто бывает. Считается, что по прогрессивности законодательства Россия уже сегодня опережает многие страны. Теперь, как было отмечено представителями Госстандарта, важно выработать соответствующую структуру федеральных органов, которая может прийти на смену более 20 органам исполнительной власти, пока осуществляющим сертификацию и закладывающим нормы стандартов. В новой структуре не должно быть смешения, с одной стороны, норм сертификации, а с другой — функций контроля и надзора. ВТО — дорога с двусторонним движением. Поэтому важно, чтобы мы не скатились на одностороннее принятие норм, которые действуют, скажем, только в Европе.

Одной из важнейших целей закона «О техническом регулировании» является административная реформа государства. Только для обеспечения простого воспроизводства основного капитала, по оценкам специалистов, стране необходимо удвоение инвестиций. Но для того чтобы эти потенциальные инвестиции превратились в реальные, необходимо создать соответствующие условия. К сожалению, по оценкам специалистов, только прямые потери, связанные с преодолением административных барьеров, составляют около 7 млрд. долл.; эти средства могли бы стать источником реальных инвестиций. Сюда необходимо добавить также косвенные потери. Потенциал роста экономики, замороженной избыточными административными барьерами, оценивается в 5-7% ВВП. Значительным барьером для развития предпринимательства является существовавшая система сертификации и стандартизация. С одной стороны, она была неэффективной, поскольку не препятствовала полностью проникновению некачественной продукции на отечественный рынок, а с другой — являлась прекрасной возможностью для осуществления поборов чиновниками, карающими и контролирующими органами. Принятое законодательство направлено на сокращение номенклатуры товаров, подлежащих обязательной сертификации, а также на переход к иным формам подтверждения соответствия стандартам. Однако для России принципиальным и, быть может, вечным вопросом является исполнение закона.

Бизнес-сообщество в целом скептически относится к темпам, которыми осуществляется работа по созданию и принятию международных стандартов, в частности, ИСО. Современному миру необходимы своевременные, высококачественные и быстрые стандарты. Если стандарт готовится более двух-трех лет, он оказывается невостребованным и стареет уже в процессе своей разработки. Задач много, они объемны, их придется решать не только Госстандарту, но и научному сообществу, общественным организациям и профессиональным ассоциациям, всем другим заинтересованным сторонам.

Литература и источники
  1. А. Баутов, Техническое регулирование: новый закон. "Директор информационной службы" № 4, 2003.
  2. Закон Российской Федерации от 27 декабря 2002 г. № 245 "О техническом регулировании".
  3. Закон Российской Федерации от 18 июня 2000 г. № 5215-1 "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением".
  4. Качество в эпоху рынка. "Российская бизнес-газета", 23 января 2003 г.
  5. Россия начинает коренную ломку системы стандартов, доставшейся в наследство от бывшего СССР. Интервью Бориса Алешина. "Итоги", №3(345), 21 января 2003 г.
  6. МЭРТ: Принятие закона "О техническом регулировании" существенно облегчит переговоры России о вступлении в ВТО. РБК, 17 декабря 2002 г.
  7. Коренные изменения в технормировании, стандартизации, сертификации. "Строительная газета", 12 февраля 2003 г.
  8. Парламентские слушания Комитета по экономической политике и предпринимательству на тему "Административные барьеры как препятствие в развитии инвестиционной деятельности". Государственная дума, 16 мая 2002 г.
  9. Положение по применению контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 июня 1993 г. № 74.

Андрей Баутов — независимый эксперт, anb_main@mail.ru

Результаты анкетирования экспертов

Среди участников III Всероссийской практической конференции «Стандарты в проектах современных информационных систем», прошедшей 23—24 апреля 2003 года в Москве, было проведено анкетирование. Анкета состояла из трех вопросов:

  1. Известно ли вам о вступлении в силу с 1 июля 2003 года закона "О техническом регулировании"?
  2. Какие положительные изменения вы ожидаете от этого закона?
  3. Какие проблемы, по вашему мнению, закон может вызвать?

Как выяснилось, о законе знал 71% опрошенных, не знали 29%.

Из ответов на второй вопрос:

  • ускорение интеграции России в международную систему стандартизации;
  • возрастание роли добровольных стандартов;
  • повышение уровня инновационных проектов;
  • переход от запретительной системы стандартизации к побуждающей;
  • учет новых экономических реалий;
  • снижение административных барьеров и упрощение продвижения товара на рынке;
  • помощь в продвижении новых технологий вследствие прозрачности и открытости процесса разработки стандартов;
  • сокращение сроков разработки стандартов;
  • увеличение открытости и ответственности по ИТ-проектам;
  • формирование единых подходов к проектированию и другим этапам жизненного цикла систем, единых правил оценки результатов.

Из ответов на третий вопрос:

  • сложность перевода отечественных стандартов в новое для них качество;
  • трудности реорганизации национальной системы стандартизации;
  • проблемы информационного обеспечения внедрения закона;
  • проблемы результативности внедрения и мониторинга оценки эффективности закона;
  • хаос нормативно-технического обеспечения в течение ближайших 5-6 лет;
  • непонимание целей закона;
  • недостаточное финансирование новой системы стандартов и регламентов и в связи с этим длительное время переходного периода;
  • наводнение рынка некачественной продукцией ввиду фактического упразднения процедур обязательной сертификации;
  • только небольшая часть отечественных предприятий готова к вступлению в ВТО, поэтому принятие этого закона преждевременно и российский бизнес еще не готов взять всю ответственность за качество продукции на себя;
  • переходный период длиной в 7 лет - слишком маленький срок, чтобы перестроить систему, которая создавалась почти 100 лет, и пересмотреть десятки тысяч действующих стандартов;
  • необоснованное, то есть не опирающееся на технические нормы, навязывание решений верхними уровнями корпоративных структур;
  • роль всей стандартизации и унификации будет сведена к нулю;
  • начнется процесс ликвидации использования стандартов и их изучения, а также будет создаваться множество собственных стандартов на различных предприятиях.